金融危机下政府金融审计免疫系统的构建
一、免疫系统论下的政府审计本质与目标
(二)政府审计作用的新变化。传统意义上的政府审计主要是监督约束作用、查错纠弊作用和批判揭露作用。“免疫系统论”认为审计除了这些作用外，更重要的是要发挥好以下四个作用：一是全局性作用，即全局和宏观统揽审计工作，对国家经济、社会存在的宏观性、全局性、倾向性、苗头性问题进行调查、提出建议；二是服务性作用，即跳出局部和具体的审计项目，服务改革和建设的大局，推进各项改革措施的落实和改革目标的实现；三是建设性作用，在查错纠弊、揭示大系统中存在的问题或问题苗头的同时提出对策建议，更好、更多地提出解决问题的办法和措施；四是前瞻性作用，关注已经存在和潜在的经济风险，及时发出风险预警，防范和化解经济风险，防止不利因素对国家经济社会大系统的侵袭。 (三)政府审计范围的延展。《审计署2008至2012年审计工作发展规划》中提出发挥审计保障国家经济社会运行的“免疫系统”功能，将审计范围由“经济活动运行”扩展为“经济社会运行”。随着审计作用的日益强化、审计方法的逐步改进、审计角度的不断调整，审计越来越表现出宏观性和全局性，国家审计早就超越了经济范畴，对整个社会生活产生了越来越大的影响。 (四)政府审计目标的转变。政府审计免疫系统除了财政财务审计之外，首先要解决的是国家这个机体的安全与健康，不只是关注财产、资金的安全，还包括经济、政治、文化、社会的安全：在关注资金运行的同时，探索对审计对象业务运行的审计；在进行传统真实、合法性审计的同时，探索效益审计。审计免疫系统要预防、揭示、抵御一切不利于国家经济社会正常运行的各种病害，促进经济社会全面协调可持续发展。 二、政府金融审计存在的问题 (一)审计监督的“重复审计”导致审计效率低下 政府金融审计与其它金融监督管理部门的职能划分不清，存在交叉重复、政府资源使用效率低下等问题。一是政府金融审计有“越俎代庖”之嫌，“监管误区”和“监管盲区”同时并存。在现有的金融监管部门中，财政部负责中央国有金融资产的保值增值，金融监督三驾马车(银监会、保监会和证监会)负责金融风险的监督，央行负责金融货币政策的有效性。而按照审计法的规定，政府审计可以全面检查金融机构的资产负债和损益情况，既查财务，也查风险，这就有“越俎代庖”之嫌。另外，金融监管又存在“盲区”，政府金融审计和其他监管机构都很少检查中小银行及资产管理公司、信托公司非银行金融机构。二是“群龙治水、重复监管”。政府金融审计与其他金融监督部门由于缺乏相互间权责的明确界定和职能的严格定位，使得这些部门常常利用其各自享有的行政监督权各行其是，这必然造成“群龙治水、重复监督”的局面。政府审计与社会审计在方法和程序上也存在着某种程度上的相似之处，因此难免存在着“重复审计”。 (二)审计监督的“审计不足”导致审计监督作用弱化 目前，我国政府审计面临着审计任务繁重和审计力量不足的矛盾，政府审计力量相对于我国地域广、经济规模大和金融机构多的情况而言，存在审计资源严重不足的问题，导致审计监督效率不高：首先，审计不足使得监管信息更加不对称，金融机构的道德风险增大：其次，审计不足使得监管者与被监管者间“合谋”的可能性增大，加大了金融风险；再次，过于频繁的现场检查凸显了监管资源稀缺。 三、政府金融审计免疫系统的完善与金融危机的防范 为了化解金融风险、防范金融危机，需要进一步建立和完善由政府金融审计预警系统、清查系统和修正系统构成的政府金融审计免疫系统。 (一)建立和完善防范金融危机的政府金融审计预警系统，使“免疫系统”最大限度地发挥保护作用。第一，更新审计模式，以防范金融风险和危机为目标，引入并建立现代风险导向审计。立足于对审计风险因素进行系统的分析和评价，以确定审计的重点和范围，捕捉潜在的风险点，将风险评估贯穿于审计工作的全过程；第二，突出审计重点，抓住高风险区域，加强对衍生金融产品等的审计预警。
(二)建立和完善防范金融危机的政府金融审计清查系统。充分发挥“免疫系统”的清除功能。通过政府金融审计，可以检查资产质量、揭露掩盖不良资产的手段，分析原因、明确责任；可以监督业务经营合规性，发现管理漏洞和薄弱环节，重点揭露和纠正违反规程放贷、诈骗资金等行为；可以检查盈亏的真实性，发现并查处是否存在截留转移收入、挪用资金、私设“小金库”等问题；还可以查处重大违法违纪案件，防止国有资产流失。 (三)建立和完善防范金融危机的政府金融审计修正系统，充分发挥“免疫系统”的修补功能。加强对政府金融审计修正系统的持续完善，有利于保证政府金融审计预警和清查功能的发挥，对政府金融审计免疫系统的总体功效起到保障作用。第一，建立健全政府金融审计法律法规和准则制度；第二，加强政府金融审计监管体制建设。通过分析我国现行政府金融审计监管体制，评估其健全性和科学性，找出我国政府金融审计监管中存在的体制性、结构性、制度性缺陷，促进政府金融审计监管体制的完善、提高金融监管效能，以有效防范金融风险。 政府金融审计“免疫系统”的充分发挥与完善对处于国家经济中枢地位的金融体系安全的保障作用越来越大，通过严格有效的政府金融审计监督，及时发现、防范、化解和控制金融风险乃至金融危机，可对我国金融与经济的和谐与稳定发展发挥更大的功能。