摘要：近年来，随着我国城市化进程的加快，越来越多的农民工进入城市寻找工作和寻求发展，为我国经济发展和社会主义现代化建设做出了汗马功劳。但是在医疗保障方面，农民工仍没有得到足够的重视和满足，有效地解决农民工的医疗保障问题很有必要。本文介绍了我国农民工农民工医疗保障面临困难的现状及相关法律规定，在此基础之上探索出从法律层面解决我国农民工医疗保障问题的方法和建议。
关键词：农民工；医疗保障；法律保护；法律
一、我国农民工医疗保障法律保护现状
1.我国农民工医疗保障面临的困难
第一，二元医疗保障体制的影响。建国后，我国以户籍为标准，在全国分别建立以公有制为基础的城乡二元的医疗保障制度。农村是集体保障为主，国家适当扶持，城市实行的是国家――单位负责制。由于国家在城乡医疗保障中承担的责任不同，加之改革开放后，尤其是近些年来，城乡经济发展差距进一步拉大，导致目前我国的医疗保障制度在一定程度上出现了城乡之间、农民工与市民之间二元割裂的状态。第二，医疗环境问题严重。我国的医疗（卫生）问题、医药问题和医疗保障问题等“三医”问题较为严重。主要表现在，我国的医疗卫生体制改革滞后；医疗费用增长过快；医院收费高，服务和管理水平不尽人意；药品价格“虚高”久攻不下；城镇和农村医疗保障制度建设也存在一些问题。第三，农民工医疗保障观念相对滞后。目前以年轻人为主力军的农民工群体，他们是在以家庭保障为主要形式的农村保障体制下成长，有的因流动性强，在异地生病得不到及时的回报，不愿参加医疗保障。因此，农民工并没有在心目中及时确立现代意义上的医疗保障观念。
二、我国农民工医疗保障存在的法律问题
1.我国农民工医疗保障立法保护的不足
社会保障地方立法差异大。一方面，适用主体差别对待，险种内容规定不一。不少地方性社会保障立法所规定的农民工社会保障内容也不完整，许多地方就没有农民工医疗保险的相关规定。另一方面，各地缴费基数规定不统一。由于地方“各自为政”的政策规定，缴费基数、缴费年限等内容千差万别。这种现状直接损害着地区之间的公平竞争，进而阻碍农民工医疗保障制度的统一。
2.我国农民工医疗保障执法保护的缺陷
第一，行政主管部门执法效率低。现行的农民工医疗保障管理体制仍是多部门交叉分管、条块分割、多头管理、各自为政的局面，既缺乏宏观调控，又欠缺综合平衡，造成了政府部门职能交叉、效率低下，不利于及时保障农民工权益。第二，民间组织发展不充分。我国的民间组织数量不多，并且通常是作为行政机关的附属机构发展起来的，在很多时候，有着同政府部门相似的管理无效率、权力行使无边界、责任主体严重缺位等弊端，而且内部管理水平低，社会监督少，享受优待多而承担义务少。第三，医疗保障监督机制乏力。专门监督机制欠缺，社会监督系统的权责安排过于笼统，没能具体指出相关监督主体所应享有的监督权利和义务。
3.我国农民工医疗保障司法救济困难
第一，寻求救济的主体资格范围过窄。其行政复议或行政诉讼的申请人或原告资格限定严格，即必须是社会保障行政部门或其经办机构做出的具体行政行为的相对人，这就排除了社会团体的公益诉讼。而现实中，处于弱势地位的农民工通过一对一的方式很难为自身权益讨回公道。第二，审判程序存在诸多弊端。首先，仲裁或复议前置程序虽然缓解了法院的压力，但其环节过多，程序复杂而漫长，加之其与行政权联系密切，不利于农民工医疗保障争议的迅速解决。其次，以民事程序解决医疗保障争议不尽合理。用人单位与劳动者在劳动争议中本来就有强弱之分，在社会保险中地位就更加不平衡，将两者纳入民事程序作为平等主体对待显然不合理。第三，以行政诉讼程序解决社会保障争议亦有不足。行政诉讼争议的焦点是具体行政行为的合法性，农民工的受益权容易被忽视。
三、完善我国法律保护农民工医疗保障的对策与建议
1.制定《农民工医疗保障法规》
公民权利的法律保护以国家强制力为后盾的，因而具有国家强制性、权威性和普遍有效性，目前我国没有统一的社会保障基本法，由于人大立法将经历一个漫长的过程，为尽快解决农民工医疗保障问题，笔者认为应该制定《农民工医疗保障法规》。我国《宪法》第四十五条明确规定：我国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下有从国家和社会获得物质帮助的权利。这种“物质保障权”实际上就是社会保障权，也是《农民工医疗保障法规》的法律依据，要坚持强制性与自愿性相结合的原则、共同责任原则、权利与义务相结合的原则。
2.加强农民工医疗保障的执法保护
第一，提高执法效率。建立有效的权力监督机制、官员问责机制和个人责任追究制度，充分保护农民工医疗保障权的实现。规范医疗保障行政执法，加强征缴力度，采取有效的强制手段制约企业逃费、避费行为，保证保险费及时足额征缴，努力确保医疗保障基金到位，安全。第二，合理划分各管理机构的职能。从内部机制上来看，医疗保障分为决策机关、行政机关和具体经办机关。医疗保障应实行行政管理和具体事务管理分开原则，三机构在分权原则上应保持互相独立，且经办机构应独立于行政系统，以保证基金的充分而有效利用。第三，加大劳动执法检查力度，严厉查处侵害农民工权益的用人单位。第四，充分发挥民间组织的作用。培育民间组织发展的法律与社会环境，扩展民间组织的数量、质量和组织能力，让民间组织可以在医疗保障事务中担当推动者和参与者。
3.强化农民工医疗保障监督机制
第一，在既有的行政监督体制下，进一步优化和整合行政监督资源，建立医疗保险基金行政监督协调机制，该机制可以是一个非常设的、由有关行政部门主要负责人组成的医疗保险监督委员会。第二，突出专门监督。应根据实际，建立由政府部门、用人单位、农民工代表和专家等组成的医疗保障监督委员会，依法加强对医疗保障基金的监督第三，在监督方式上，应通过劳动保障年检、日常巡视监察、举报专查和开展专项检查等各种监察形式，来维护农民工的合法权益；应建立长效监督制约机制，从源头上控制侵权现象，达到治标又治本的目的。
4.健全农民工医疗保障的司法救济制度
第一，推行简易程序，增设特别程序，减轻农民工的经济负担。可以根据个案需求采取不同的简易程序模式，从而既能够保障公正，保护当事人权益，又能够降低诉讼成本，提高审判效率。在推行简易程序时，可以在审判中增加特别程序以利于审判的顺利进行。完善现有的人民陪审员制度，让特定领域的专家和技术人员参与到医疗保障审判中来。劳动争议仲裁机构要严格在法定的时间内处理农民工因拖欠工资问题提起申诉的劳动争议案件。第二，合理配置举证责任。在医疗保障违法不作为纠纷中，农民工作为原告仅对事实结果举证责任；用人单位对少交、不交或迟交的行为负举证责任；医疗保障行政部门对行为与结果之间的因果关系、不作为事实的理由负主要的证明责任。在医疗保障损害赔偿纠纷案件中，因涉及某些技术鉴定或专业鉴定，也要明确规定举证责任。第三，建立公益诉讼制度。可以借鉴国外公益诉讼的经验，建立我国的公益诉讼制度。在解决农民工医疗保障争议中，应发挥社会团体的作用，特别是工会组织的作用这样有助于改变农民工的弱势地位，有助于集体解决争议，有助于解决医疗保障争议中的一些技术性难题。
