摘要：乡村振兴战略为我国乡村发展绘制了新蓝图，提出了新要求。我国政府历来重视“三农”问题，2004―2017年连续发布以“三农”为主题的中央一号文件。我国幅员辽阔，各地乡村的人文、历史、经济等因素复杂多样，相关政策难以周全，影响到中央政策在基层的实施效果。在2017―2018年度中央一号文件地方贯彻落实情况第三方评估调研中，发现调研区域的乡村发展在基础设施建设（乡村公路和自来水）、人居环境（污水和垃圾处理）、公共服务（教育和医疗）、民生事业（扶贫和低保）和农业生产（农业补贴和承包地调整）等方面还存在一些问题。在乡村振兴战略实施过程中，各地要积极应对存在的问题，努力实现“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”。
关键词：乡村振兴战略；乡村发展；乡村基础设施建设；乡村人居环境；公共服务；农村扶贫；农村低保政策；农业补贴政策；承包地调整
中图分类号：F2414；F015文献标志码：A文章编号：16748131（2018）01003808
一、引言
2020年全面建成小康社会是中国社会主义建设“两个一百年”奋斗目标中的“第一个百年”奋斗目标，当前中国经济社会发展处于承上启下的关键阶段，既是全面建成小康社会的决胜阶段，亦是衔接“第一个百年”奋斗目标与“第二个百年”奋斗目标的关键时刻[13]。党的十九大报告指出，“必须始终把人民利益摆在至高无上的地位，让改革发展成果更多更公平惠及全体人民，朝着实现全体人民共同富裕不断迈进”。当前我国城乡发展存在一定的差距，二元经济结构矛盾相对突出，乡村发展相对缓慢。为了更多地将改革发展成果惠及乡村，针对乡村发展存在的问题，党的十九大报告首次提出了“乡村振兴战略”，并强调“农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重”。可见，乡村发展是我国现在与未来改革与发展的重心。
2004―2017年，中央连续十四年发布以“三农”为主题的一号文件，充分体现了“三农”问题在中国特色社会主义现代化建设中“重中之重”的地位。为了及时了解中央一号文件在各地的贯彻落实情况，并为制定2018年中央一号文件提供经验借鉴和理论支撑，中央农村工作领导小组办公室委托国务院发展研究中心和中国社会科学院农村发展研究所，针对现阶段我国乡村发展面临的突出问题、中央农业政策基层落实情况等方面进行深入调研。在2017―2018年度中央一号文件地方贯彻落实情况第三方评估中，中国社会科学院农村发展研究所承担人居环境、基本公共服务、基层治理、移风易俗等方面的评估任务，调研区域主要是湖南、云南、江苏三省。调研对象和内容包括四个层面：一是省、县有关部门为贯彻落实中央一号文件出台的政策、文件和措施，中央一号文件贯彻落实进展、困难及建议的总结材料；二是邀请省发展和改革委员会、农业厅、教育厅、经济和信息化委员会、民政厅、财政厅、人力资源和社会保障厅等20余个省级职能部门进行座谈，了解中一号文件在省域范围落实情况及乡村发展情况；三是根据实际情况选取调研样本村，并与样本村所在县一级政府主要职能部门人员座谈，了解县域乡村发展状况；四是到样本村进行入户问卷访谈，并到样本村所在乡（镇）的初中、小学和卫生院以及村卫生室进行访谈和调研。
调研过程中发现，调研区域乡村发展在基础设施建设（乡村公路和自来水）、人居环境（污水和垃圾处理）、公共服务（教育和医疗）、民生事业（扶贫和低保）和农业生产（农业补贴和承包地调整）等方面还存在一些问题，需要积极应对。现归纳如下，并提出相应建议，以期为乡村振兴战略的实施提供经验参考。
二、基础设施建设投入不足、标准滞后，无法满足现实乡村发展需求
1.乡村公路建设财政支持不够，建设标准滞后
“十五”“十一五”和“十二五”期间，我国政府逐步加大对乡村公路建设的投入，乡村公路羁龅玫搅讼灾改善（参见表1）。现阶段我国乡村公路建设存在的问题主要体现在以下两个方面：一是公路建设成本较高，财政补贴比例较小，村民资金筹措压力较大。以湖南省湘潭市云湖桥村为例，修路成本约为32万/公里，政府补贴12万/公里，村民需要自筹20万/公里 ，自筹数额较大，村民难以承担根据2017―2018年度中央一号文件地方贯彻落实情况第三方评估访谈资料整理。 。同时，公路具有公共物品属性，消费者具有隐瞒需求偏好的倾向，导致市场失灵，资金筹措难度较大，难以形成有效供给。二是公路建设标准滞后。近10年，我国乡村经济发展速度较快，村民生活水平显著提升，随着乡村产销方式的转变和村民物质文化需求的提高，部分地区乡村公路无法满足现实生产和发展的需求，公路建设落后成为制约乡村发展主要瓶颈之一。目前，大部分地区乡村公路建设标准是依据自行车、手扶拖拉机等传统交通工具使用的需求来制定的，随着汽车、大型农业机械在乡村的普及，道路无法满足现实需要。同时，路灯、减速带等基础设施不足，交通安全无法得到保障感谢中国社会科学院农村发展研究所小组会议讨论的有益启示。 。因此，亟待提高建设标准，并对乡村公路进行全面升级改造。
建议：提高两个标准，激发一个动力。即提高乡村公路建设财政补贴标准，提高乡村公路建设标准，激发乡村公路建设的内在动力。调查结果显示，村民对公路的需求程度较水利灌溉、农家书屋等其他公共设施高，经济发展较快村庄的需求尤为显著。现阶段，乡村公路建设是乡村发展和村民收入增长的关键。首先，要依据当地乡村经济状况，制定乡村公路建设弹性补贴制度，加大对乡村公路建设维护等项目的财政转移支付力度，有效减轻乡村公路修建给村民造成的经济负担，从而提高村民修建公路的积极性。其次，在“十三五”期间，乡村公路需要大规模升级改造。应根据地区实际需求情况，提高乡村公路宽度、硬化率、路灯、减速带等建设标准。最后，要积极促进乡村产业发展，使公路建设与经济发展相互促进，激发村民自发修建公路的需求和积极性，形成“路能致富，以富养路”的良性循环。 四、公共服务水平城乡差距较大，教育、医疗制度改革需要进一步深化
1.乡村学校发展制约因素较多，留守儿童问题日益突出
国内外学者均充分肯定了人力资本积累在乡村发展过程中的重要作用[89]，而教育是人力资本积累的关键途径。我国政府长期重视乡村义务教育落实情况，并及时给予必要的政策、资金支持[10]，乡村教育水平、环境、质量得到了显著的改善，村民受教育水平得到显著提升。然而，我国乡村教育发展明显滞后于城市，在保障乡村教育“数量”的同时，更应关注乡村教育的“质量”提升。
调查发现，现阶段乡村教育主要存在以下几方面问题：（1）经费标准较低，可支配比例不高。乡村学校经费按学生数拨放，小学经费为600元/人・学期，初中经费为800元/人・学期，不满100人按100人标准拨放。由于教育经费过低，只能勉强满足学校日常管理开销。除去电教站、仪器站、少年儿童保健所、教师进修学校等机构代扣经费，学校实际可支配教育经费仅占总额的50%，而且日常生活垃圾处理、硬件设施维修等相关费用的负担也较重。（2）师资专业化程度较低，教师待遇城乡差距较大。据对中小学校长的访谈资料，乡村学校普遍存在编制短缺现象，学校通过雇佣临时代课师教满足日常教学需求，实际在编教师与学生比例普遍低于国家标准。乡村学校缺少音、体、美专业教师，师范类毕业生占比较少，教师专业化程度不高，教师性别比例失衡。工资待遇、职称晋升指标的城乡差距较为明显，乡村教师工作积极性不高。（3）留守儿童缺少关爱，影响教育质量。农村劳动力外出务工现象逐年增多，农村留守儿童现象较为普遍，该群体多由祖父母照料，老人精力有限，疏于管教，留守儿童难以养成良好的学习、生活习惯。调查了解到，小学厌学率约为5%，中学厌学率约10%，厌学现象多发生于留守儿童群体根据2017―2018年度中央一号文件地方贯彻落实情况第三方评估访谈资料整理。 。（4）乡村学校建设和发展的制约因素较多，教学条件的城乡差距过大。乡村学校扩建需要购买农用土地指标，土地指标价格昂贵，地方财政难以承担，规模效益较难实现。调研地区乡村学校的功能教室基本得到满足，硬件设施完善，但部分偏远地区学校缺少寄宿条件。青年教师公寓无法满足实际需求，加上地方偏僻、待遇较低，导致教师流动频繁，同时影响招生规模。此外，城乡学校间的交流机会较少，相关机制尚未健全。
建议：首先，推进定向培养模式。在乡村初中选拔学生，签订协议，免试进入师范类大学，毕业后回到本村中小学服务，提高乡村教师专业素养。其次，缩小城乡教师待遇差异。提高乡村教师工资待遇并给予一定的补贴，乡村教师工资可高于城市教师20%～30%；职称晋升指标在城乡合理分配，充分调动乡村教师工作积极性。再次，关爱留守儿童。学校、家庭和村委会协作，为其营造良好的学习、成长环境。最后，整合教育资源。目前，我国乡村教育资源规模小、较分散，应整合乡村教育资源，对规模较小的中小学进行合并，形成规模效益；同时，提高办学质量，改善乡村学校寄宿条件，满足在校学生寄宿需求。
2.村镇卫生所运营缺少内在激励，新型农村合作医疗缴费、报销制度亟待改革
村镇卫生所在基层乡村工作中责任重大，是村民生命健康的第一道防线；村医肩负着疫情监测、应急突发病情处理、村民常规身体检查等多项职能。近年来我国在农村医疗领域实施了中医体质识别、辅食营养包、家庭医生等多项制度创新，收效显著。然而，长期以来村医的编制、养老等问题无法得到妥善解决。财政无应急救助经费预算，应对一些突发事件村医只能自掏腰包，应急救助相当被动。虽然新农村合作医疗制度的实施效果显著，但仍需进一步完善：首先，农村合作医疗缴费从最初的20元/人・年逐步提高到150元/人・年，缴费额度增长过快给村民带来较大的经济负担；报销门槛过高，基药短缺现象普遍，大病报销比例平均仅为30%根据2017―2018年度中央一号文件地方贯彻落实情况第三方评估乡镇干部座谈资料整理。 ，大病救助效果不佳。其次，新型农村合作医疗指定报销医院为本省、市、县定点医院，尚未制定针对外省务工人员突发疾病、事故等需要省外就医的具体适用条款。再次，新型农村合作医疗主要针对大病救助，对于减轻抵抗力低、年纪大等易病人群的经济压力效果甚微。最后，新型农村合作医疗改革方向尚不清晰，主要存在两种观点：一是免去新农合缴费，报销力度、范围维持现状；二是缴费适当增加，增强医保扶持力度，扩大医保报销范围。
建议：尽快制定村医考评制度，对考评合格村医予以必要的养老保障，妥善解决乡村医生的编制和养老问题。降低医疗保险缴费标准，扩大基药范围，保障基药供应，提高村民实际医疗报销比例。尽快制定、完善省外农村合作医疗实施方案，放宽新农村合作医疗定点医院范围，为外出务工人员提供必要的医疗保障。针对特殊群体增强农村医疗合作和医疗救助的扶持力度，改变农村合作医疗报销制度“一刀切”的现状，针对不同群体制定分层次医疗扶持政策，加强对老人、儿童、慢性病患者、残障人士等特殊群体的医疗扶持力度，有效抑制和消除因病致贫现象的发生。
五、扶贫措施浮于形式，低保政策弹性较小
扶贫和低保的目的是为由于客观原因无法获得生活来源的村民提供基本的生活保障，是维护乡村社会长治久安的重要保障。扶贫对象主要有两种：一是没有劳动能力的群体，二是摩擦性失业群体（虽然有劳动能力，但由于个体、家庭等复杂因素无法实现充分就业的致贫群体）。扶贫工作切忌混淆这两种群体，否则会对扶贫效果及目的造成严重的扭曲。我国的农村扶贫主要采用转移支付、直接补贴等方式，是最简单的扶贫形式。扶贫应分为“鱼”和“渔”两个层次，前者指采用补贴、转移支付等形式对目标群体进行扶持，适用于无劳动能力的贫困群体；后者指通过短期培训、小额贷款等激励措施，为有劳动能力的贫困群体创造充分就业的机会，充分发挥其自身生产潜力，激励其自发脱贫。我国的扶贫往往只关注“鱼”，而忽视了“渔”，扶贫方法和重点过于单一。扶贫不仅要让个体能够达到温饱水平，更应该实现劳动者的自我发展。
