深化高校部门预算改革的探讨 深化高校部门预算改革的探讨 深化高校部门预算改革的探讨
【摘 要】 为加强和完善高校的部门预算管理,笔者针对当前高校部门预算管理中存在的一些问题作了分析,并提出了解决问题的对策。
【关键词】 部门预算; 绩效管理; 国库集中支付; 政府采购
为适应社会主义市场经济体制下公共财政体系建设的要求,2000年,中央本级率先在农业部、科技部、教育部、劳动和社会保障部等四部门试编了部门预算。高等学校的财务预算作为教育部门预算的主要内容纳入政府的部门预算管理,并根据部门预算的原则、方法和程序编制高等学校预算,按照国家有关财政法规制度和教育主管部门的相关规定执行财务预算。但目前,这项制度在高等学校的实践中仍然存在许多问题需要进一步完善。笔者现结合广东省高等院校情况,对深化部门预算改革问题进行剖析和探讨。
一、目前我省高校部门预算编制和执行中存在的突出问题
(一)预算“两张皮”现象普遍
高等学校预算应当与编制和报送的部门预算保持一致,禁止“部门预算”与“学校预算”两张皮的现象,这是部门预算对高等学校预算最基本的要求。但目前,高等学校普遍存在部门预算和单位内部预算“两张皮”的现象。一是按照部门预算的要求编制学校的“部门预算”,上交教育主管部门和财政部门;二是根据学校办学的实际情况,按照现行财务制度的规定编制的校内执行的综合财务收支预算,这就形成“两本预算、两张皮”的弊端。部门预算是按照《政府收支分类科目》的规定,按“类”、“款”、“项”分基本支出和项目支出编制的;而单位综合财务收支预算是按照现行财务制度规定的支出的用途编制的,并作为高等学校校内预算执行的主要依据。由于两本预算编制的依据和编制的方法不同,使得两本预算的差异很大,相互脱节的现象比较严重。
(二)预算编制方法不够科学
当前高校预算的编制方法仍然多采用增量预算法,即以上一年的实际支出为基础,考虑下年度财务收支的各种因素的变化来确定新年度的预算。这种方法虽然简单易行,但易于形成刚性支出,不利于支出数额与支出结构的调整和优化。况且基数是多年形成的,其中包含有不科学和不合理的因素,因此用这种方法编制的预算基本结果是一年比一年提高,节约使用经费的意识淡薄。广东省高校部门预算“一上”编制的文件一般在暑假期间八月下达,要求10天左右报送,部门预算的编制也主要由财务部门个别人员参与,因为他们不参与学校战略规划,无法了解下一年度的工作计划,对学校纷繁复杂的业务活动也了解有限,使得编制预算只能是在往年的开支基础上进行简单的加减,只要能保证填写完整,保证勾稽关系正确,通过审核按时报送上去就行了,缺乏科学认证,编制预算成为“数字游戏”,使得教育主管部门难以了解和掌握高校部门预算的实际情况。
(三)预算编制范围不完整
部门预算中应该把实际用于该部门的全部政府性财力都反映出来,实现部门预算内容的完整。《高等学校财务制度》提出了高校预算新概念,并规定了“大口径”范围,将学校的全部收支都纳入预算管理,以准确反映高校财务收支总体规模。但是,由于高校资金来源日益多元化,下属各院(系)、部门多渠道创收的收入和相应的支出往往没有全部纳入到预算中,脱离了预算的监督管理,而上级财政部门或主管部门对高校的专项经费拨款,由于年初具有不确定性,因此无法在年初部门预算中反映,只能在年中追加,特别是项目确立滞后,预算指标一般在下半年甚至年末下达,致使部门预算内容残缺,预算不完整,使预算收支的口径与会计核算的口径不一致,对预算执行的考核缺乏可比性。
(四)信息系统有待进一步完善
实行部门预算、政府采购和国库单一账户后,不但部门预算软件没有和原来各高校使用的会计账务管理软件联网,部门预算、政府采购、国库支付三个软件也是互相独立的。广东省高校部门预算采用单机版的部门预算系统,实现预算数据录入和倒盘上报预算数据,基本属于数据录入软件,并没有实现预算监督执行等管理功能;政府采购软件实现政府采购计划申报;国库支付系统实现财政拨款资金的用款计划申报和支付申请,高校财务部门使用的各软件系统之间没有衔接配套,不能达到数据共享。
(五)预算制度缺乏绩效信息
目前,我国部门预算支出绩效评价仅仅处于试点阶段,尚未全面推开,并且缺乏系统性研究。从高等学校来说,存在重分配、轻监督的问题,当前的财政资金绩效审计也主要监督各预算单位编制和执行预算的规范性,对资金使用的效益性和社会效果的关注不够。各高校部门预算编制方法仍是投入预算,重心放在争取预算拨款,而对预算执行中资金的产出和效果并不关心,资金分配后,缺少跟踪问效,预算多少和绩效之间没有联系,加之现行的《高等学校会计制度》没有成本核算的概念,不能适应部门预算进一步深化改革建立预算绩效考评的需要。
二、解决上述问题的对策和思路
(一)加强领导,统一思想,提高认识,转变观念,高度重视部门预算编制工作
部门预算编制的好坏,直接关系到一个部门下一年度经费需求的保障程度、各项工作的正常开展和各项任务的顺利完成。因此,高校一定要认真把部门预算编制工作当作一件大事来抓,加强对部门预算编制工作的领导。单位领导应亲自主持预算的制定,并监督执行。同时,在组织机构上要给予充分保障,加大编制预算的组织管理力度。要抽调一批政治素质好、业务能力强的同志,集中汇审编制预算,保证预算编制和报送时间。要明确各单位的责任,做到分工合理,责任明确,相互配合,环环相扣,保证预算编制工作的顺利进行。要适应国家预算管理制度改革的要求,加快职能转变的步伐,强化预算管理力量,将工作重点转变到加强预算管理和监督预算执行上来。
(二)完善制度,提高部门预算综合性
(三)健全预算信息管理系统
为提高部门预算编制的准确性和工作效率,加强部门预算编制基础数据的搜集、整理工作,应采用先进的网络技术和数据库管理模式,使部门预算的编制能建立在一个扎实的基础之上,加强财务管理的信息系统建设,为部门预算改革提供必要的技术信息保证,提高预算管理信息化水平。各高校应将现有的各个应用系统整合,建立综合信息平台,将单机版部门预算系统改进,变成网络版,统筹管理预算基础信息、专项支出项目库、预算编制审查、预算指标管理、预算执行监测分析等工作,并将各项预算数据及预算执行情况都集中体现在网络上,财务部门预算控制人员可随时调用,查询预算执行情况及单位财务状况,以便全面控制各责任单位的业务活动情况,及时发现问题所在,纠正预算执行偏差。同时,在执行数据的汇总与分析的基础上为滚动预算做数据准备。
(四)健全绩效机制
绩效管理作为一种有效的管理手段,它提供的绝对不仅仅是一个奖罚措施,更重要的意义在于它能为高校提供一个促进财务预算工作改进和业绩提高的信号。这里,实现绩效目标耗费的资源是成本费用的概念,而不是传统预算管理中的支出概念。预算绩效考核是对经费支出与产生的效果和影响进行评价的行为,是以支出“结果”和“追踪问效”为导向,是以定性分析和定量评判为手段的预算支出管理模式,这对强化支出管理意识,优化预算支出结构,提高预算支出的社会效益和经济效益具有重要作用。绩效指标自20世纪80年代开始就在国外高校中得到了比较普遍的应用。绩效指标的测量能够提供关于高校运行状况的准确信息
