但是在世界范围内经济学工具理性的演进中，经济学理论对国民经济核算的理解，还停留在较为基础的层面。这无论是对经济学方法论的研究，还是对人们透过方法本身对经济世界的理性认识方面，无疑会有着很大的影响。在经济学工具理性的演进过程中，制度选择将起着重要的作用。
一、对国民经济核算体系认识的传统观点
无论在统计学界，还是在经济学界，对国民经济核算体系的认识，基本有下述两种传统观点：
1.认为国民经济核算体系是一个巨大的方法库。这种认识是基于国民经济核算体系对于经济研究，特别是宏观经济研究的方法论基础作用而提出的。国民经济核算乃至整个统计，除本身自成体系形成一套独特的方法体系外，对于经济研究，其提供了一种可供选择的方法论。经济学是一门经验科学，在实证、规范两个层面都需要有先验和后验的经验性方法论支持，国民经济核算体系无疑是一个好的选择。作为官方统计体系的国民经济核算体系，采用了会计账户的形式，将国民经济运行及其结果，予以量化统计。国民经济指标在各层次间、各部门间的数量关系，本身就透视了社会经济的各种关系，研究这些经济现象的方法就蕴含在其中。具体说来，国民经济核算体系，将微观经济簿记原理与宏观经济理论和模型相结合，综合运用统计、会计和数学方法，系统地测算某一时期内一国（地区、部门）的各经济主体的经济活动，包括这些活动的结果，各种重要的总量指标及有关的组成要素。瑞典皇家科学院教授爱立克。伦德伯对国民经济核算体系（SNA）的评价是：“……在它们产生据以作出国民预算的预测系统性文件的同时，是周期性和结构性分析的不可缺少的工具”。
至于在学科方面，中国的统计学家们认为：“现有的国民经济核算体系，它等同于国民经济统计体系”，并早就将其视为“统计方法论”。
2.认为国民经济核算体系是一个宏大的信息库或资料库。对外在世界的认识，不能仅依赖于感觉和感性，特别是对错综复杂的宏观经济世界，需要有数据来理性地说明情况到底是怎么回事？如果我们将国民经济核算体系看成是一个关于数据与信息交流的平台，那么，在国民经济核算体系的输出端口上，提供的正是这些人士渴望的数据。在建立国民经济核算体系之初，“国民经济核算之父”R.Stone 的意图也是利用核算条例去发展一个以“交易矩阵”形式表现的国民经济核算主张，这个“交易矩阵”形式提供了或多或少发生在经济活动中的全部交易总量。通过这个体系，可以创造一种系统的数据库，并可用于许多不同的经济分析，人们可以根据各自所需和偏好，利用这一资料库，却并不损害它。正如瑞典皇家科学院指出的那样，“国民经济核算……创立了一个基于大量经济分析水平之上的系统数据，这些经济分析包括不同经济活动类型的分析、通货膨胀分析、经济结构分析、增长分析，特别是各国之间的国际比较”。
尽管有上述两种认识，但是我们认为，国民经济核算体系还是一种制度，确切的讲，国民经济核算体系是方法论制度。
二、为什么国民经济核算体系是一种制度？
既然制度是一种规范或准则，进而它必然要约束相应的行为，这就是诺斯所言的“游戏规则”的意义。游戏规则，提供了游戏实施的一整套标准及其评价、判断依据。依据这一整套规则，人们知道应该做什么，不应该做什么，以及做的结果是好还是不好。在新制度经济学中，这些游戏规则可以是不同层次的，但一般而言，人们经常理解到的游戏规则是政治、经济、法律、社会规则等制度。
认为国民经济核算体系是一种制度，原因也源于此。在统计核算领域，国民经济核算体系作为“标准体系”的作用无可厚非且有目共睹。这种“标准”用经济学的术语翻译过来就是“规则”，就是“规范”。一套“标准体系”就是一整套关于统计核算领域方面的“制度规范”。国民经济核算体系的这种特点，可从下面这段话中窥见一斑：
进一步而言，作为制度，国民经济核算体系规范人们的行为，即通过影响人们的选择，进而影响人们的行为，是通过影响信息及信息资源的可获得性而成立的。V.奥斯特罗姆、D.菲尼、H.皮希特曾指出，所谓的制度“影响人类选择是通过影响信息和资源的可获得性，通过塑造动力，以及通过建立社会交易的基本规则而实现的”。
毫无疑问，国民经济核算体系对人们获取信息及信息资源的影响是巨大的。国民经济核算体系本身是关于宏观经济数据信息产生、描述及分析决策的规范，它要对数据的生成、方法、及相应的政府职能部门的安排做出约束，进而，它也就通过这种影响力规范了与此相关的人们的行为或关系。但通常情况下，我们讲国民经济核算体系是一种制度，可侧重于从统计方法的“标准”规范角度去考虑，这种制度规范了人们对宏观世界了解的基本方法和途径，使我们对大千世界的理解更接近现实。这正如诺贝尔经济学奖得主保罗。萨缪尔森（Paul Samuelson）和他的同伴威廉。诺德豪斯（William D？Nordhaus）对国民经济核算体系（SNA）的GNP 总量指标的称赞：“尽管GNP 并没有得到专利权，也没有在科技博物馆中展览，但它的确是20 世纪最伟大的发明之一。离开了像GNP 这样的经济总量指标，宏观经济学就会在杂乱无章的数据海洋中漂泊”。
具体来说，国民经济核算体系可以作为制度有如下几个原因：一是国民经济核算体系是一套规范和标准，这是最根本的原因。国民经济核算体系是关于统计核算与统计工作的一套规范和标准，它详细规范了宏观数据生成的方法及途径。
二是国民经济核算体系通过对信息处理的影响，进而影响人们的选择及行为，这内在地反映了制度经济学中制度与人们行为的逻辑。
三是作为统计工作制度的一部分，国民经济核算同时又是一种工作制度。一个国家的大部分统计工作内容，要么包括在国民经济核算体系中，要么与之相联系。总之，在实际的工作中，它就是以一个实实在在的制度安排而存在。
四是体系本身就是制度的代名词。就“体系”二字而言，体系也是一种系统或机制。在此，它指我" 们前面所述的统计方法库和统计信息库这样的系统或机制。并且，作为一种很具体的体系或系统，它就属于制度经济学中所言的组织，而组织本身就与制度有关。
三、国民经济核算体系是一种什么样的制度？
国民经济核算体系是一种制度，但很显然，它与经济学所述的制度是有所区别的，那么，国民经济核算体系到底是一种什么样的制度呢？我们先从国民经济核算体系制度与经济学制度的差别开始分析。与经济学所述的制度相比，定义国民经济核算体系为制度，明显有下述几个特点：
1.作为制度，它的内涵和外延比经济学所述制度要小。经济学制度不管外延如何，其内核在于规范制约人们的行为，这是它的内涵。以诺斯观点为典型，他将制度理解为“制度提供了人类相互影响的框架，它们建立了构成一个社会，或确切地说一种经济秩序的合作与竞争关系”，“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为”。国民经济核算体系作为制度，它所规范的是宏观经济数据、信息的产生及相应的方法，它规范的是方法论本身，而这种方法论是人们用以了解经济世界的最基本的工具。至于由方法的规范，演绎到相应领域人们的关系，这可能并不是国民经济核算体系作为制度主要考虑的方面。因此，国民经济核算体系制度的内涵和外延要比经济学制度小。
2.国民经济核算体系确立了核算规则和分析框价。国民经济核算体系确立了一系列人们认识宏观世界的统计核算规则，规范了宏观经济核算的基本方法论，建立了宏观经济研究和决策的基本分析框架。如果说，经济学科甚至包括社会学科是人类对外在人文世界的探索，那么，国民经济核算体系对这些学科提供的是制度性的帮助。更明确说，国民经济核算体系提供的制度性帮助，是对基础方法论的规范。关于这一点，前文已经详细论述了。
3.人们对国民经济核算体系两个方面的不同理解。
一是学术性的，二是工作性的。作为学术性的理解，国民经济核算体系是一个巨大的方法库和资料信息库，“库”内的东西是相互成体系的；作为工作性的理解，国民经济核算工作是一种工作体制或制度。所以，对国民经济核算体系制度性的理解，也就有两个不同层面的理解：第一，对国民经济核算体系侧重于学术性的理解，是方法论制度，在这个制度内，它规范了相应的核算方法和数据生成；第二，对国民经济核算体系侧重于工作性的理解，国民经济核算工作是一种政府统计制度，它规范相应的统计工作划分和职能部署以及相关的人员安排。
从表面上看，国民经济核算体系制度的两个层次，没有什么明显的联系。但仔细分析，情况并不是这样。没有作为学术性的国民经济核算体系，就不可能有作为工作性的国民经济核算工作。因为众所周知，国民经济核算体系是国民经济核算工作的一个工作手册，在这个文本指导下，各国的国民经济核算工作要受到相应的规范和制约，以及做出相应的政府部门的安排。因此，确立国民经济核算体系制度，学术性是第一层次的，工作性是第二层次的。
4.国民经济核算体系的“组织”形式。
如果将体系或机制视为制度的一种有机形式，那么，国民经济核算体系作为方法的这个“体系”和作为工作的这种“制度”，其实讲的就是“组织”形式。即便某些学者并不将组织认为是制度，但组织与他们眼中的制度也存在着千丝万缕的联系，并且，根据他们的研究，这些组织是制度变迁的主体。
5.国民经济核算体系本身也是一种协调制度。
这种协调，体现在对经济统计体系内部的一致性规范上：第一，它需要在不同统计体系之间进行协调，以保证SNA 与更专业的统计在所使用的定义和分类等概念框架上保持一致，如SNA 与国际货币基金组织（IMF）的国际收支统计（BOP）、政府财政统计（GFS）等的相互协调；第二，它是保证从不同资料来源采集的数据在数值上协调一致的核算框架，如对产业调查、住户调查、商业统计、增值税退税和其他行政资料的统一规范。考虑了国民经济核算体系制度的特点，我们就可得到对这种制度的总体性认识：国民经济核算体系是一个方法论制度，它旨在规范宏观数据的生成及相应方法，同时，提供宏观经济研究的基本方法论。
四、国民经济核算体系制度特性的启示
有了上述对国民经济核算体系制度的界定，这对于我们重新认识国民经济核算体系，推动国民经济核算工作的改革，以及促进国民经济核算体系自身的发展是非常有益的。长远来看，国民经济核算体系的进一步发展和核算工作的广泛展开，必将对经济学科带来巨大的“震撼”，其意义深远。
简单说来，由于有了这样的认识和判断，我们可以将国民经济核算体系纳入制度分析的层面。由此而展开的研究，会给我们带来非同寻常的启示。以下我们仅列出几个较重要的方面：
1.超越传统的市场或政府思想的认识。
制度分析的发展，改变了传统认识中市场或政府的两极思想。长期以来，经济学特别是在宏观经济学方面的认识，受两种思想或思潮影响：不是自由经营的市场思想，就是集权干预的政府思想。对国民经济核算体系进行制度性的分析，我们将会发现，认识国民经济核算体系内在的性质时，必须要超越单纯的市场或单纯的政府这样一种两极化的简单观念。国民经济核算体系本身是这两种思想的结合产物。展开来看，经济应该是萨缪尔森（Paul A.Samuelson）所提倡的“混合经济”，而不是任何单一的一方。
2.重新审视国民经济核算的方法论。
作为制度考察的国民经济核算体系，我们不可避免的一个问题是：什么力量促使国民经济核算体系的发展？就目前研究的情况来看，原因在于：国民经济核算体系这种制度，提供方法方面激励结构的安排。这如同其它所有的制度一样，一个好的制度提供富有效率的激励结构安排。国民经济核算体系激励结构的安排，在于激励人们对宏观经济认识的方法优化，从而体现出制度经济学家们一般情况下认同的效率安排。方法的优化结果，目前为止，可能还没有哪一种宏观经济分析的方法能够超越国民经济核算体系，因为许多量化的分析方法无论是在方法理论的演绎，还是在方法的实证方面，都在自觉或不自觉地依赖于国民经济核算体系，要么是将其作为方法论基础，要么是将其作为数据基础。
3.国民经济核算公共产品性质的明确。
制度是一种公共产品，国民经济核算体系是一种制度，因而，它具有公共产品的性质。但是，决定国民经济核算公共产品性质的原因，不单纯是制度的因素，还包括信息性质决定的因素。引入公共产品性质，可以使得我们的分析不再停留于制度面的抽象阐述上了，公共选择、集体行动与国民经济核算（包括统计制度）制度改革的可能性分析，才会有可能进一步展开。而这需要结合下面所提出的制度变迁框架去解释。
4.用制度变迁的理论研究国民经济核算工具理性的演进。
国民经济核算改革，本身应是一项制度变迁，因此，我们可以采用新制度经济学的方法去分析它。但鉴于国民经济核算体系同时具有市场与政府两种思想动力，所以，我们在考虑其变迁时，不能照搬经济学的一般模式，应该区分开来对待。并且，从改革的开始时期来看，国民经济核算变迁会表现出与公共选择无关的特征，但更长期来看，其变迁会是集体行为选择的结果。这就正如丹尼尔。W.布罗姆利（Daniel W.Bromley）所言：“任何一个经济的基本任务就是对个人行为形成一个激励集？？通过这些激励，每个人都将受到鼓舞而去从事那些对他们是有益处的经济活动”。人们最终会发觉，统计非常有用，国民经济核" 算体系能够帮助他们处理许多他们原先解决不了的问题。而到这一刻，国民经济核算就不再是政府官方统计的一项工作了，它会融入市场的每个角落。
9.V.奥斯特罗姆、D.菲尼、H.皮希特编，1996：《制度分析与发展的反思——问题与抉择》，商务印书馆。
10.保罗。萨缪尔森、威廉。诺德豪斯，1996：《经济学》（第14 版），北京经济学院出版社。
11.诺斯，1994：《经济史中的结构与变迁》，上海三联出版社。
13.丹尼尔。？W.布罗姆利，1996：《经济利益与经济制度――公共政策的理论基础》，上海人民出版社。
17.汪丁丁，1995：《经济发展与制度创新》，上海人民出版社。
18.钱伯海，1995：《国民经济统计学》，中国统计出版社。
19.侯书森等，1998：《诺贝尔经济学奖获得者学术传记全书》，改革出版社。
