论知情权 论知情权 论知情权 一
随着社会的进步，信息的作用越发变得重要，其价值亦日渐提升，每个人的生活中时时刻刻都离不开各种各样林林总总的信息。人民需要不断地获取各种信息来充实自己的生活，做出自己的选择，可以说，现代社会可以称之为“信息化社会”。社会中80%以上的信息是由政府机关掌握的，而政府机关则往往从有利于自身管理的角度隐匿所掌握的信息并妨碍公民对政府信息的获取与利用。为了打破政府机关的秘密主义，知情权[①]这一概念便应运而生并逐渐受到人们的重视。
知情权（right to know）又称为了解权或知悉权，就广义而言，是指寻求、接受和传递信息的自由，是从官方或非官方获知有关情况的权利，就狭义而言则仅指知悉官方有关情况的权利。[②]从内容上讲，知情权包括接受信息的权利和寻求获取信息的权利；后者还包括寻求获取信息而不受公权力妨碍与干涉的权利以及向国家机关请求公开有关信息的权利。[③]同时，知情权这一概念还可以从两个层次上理解，一方面是作为报道活动前提的知情权，这是为了保障信息传递者的自由，与“采访自由”几乎是同义的；另一方面则是信息接受者的自由， 即收集、选择信息的自由。这两个层次有着密切的联系，但又有着很大的差别，在当今时代后者的重要性则日渐明显。[④]
知情权首先是一种个人权（personal right）。对知情权的保障，使公民有机会充分获取对个人而言至关重要的各种信息，使得个人发展自身人格以及实现自身价值成为了可能，在一定程度上也可以说是公民其他的基本权利得以实现的基础，无论信息与思想的社会价值多么低下，对于自由的社会而言，获取信息的权利都是最基本的。[⑥]1969年联邦德国宪法法院在一项判决中曾指出信息的自由即意味着个人权利，它指出：尽可能从多个来源接受信息、拓宽自己的知识、发展人格乃属人类根本性需求；并且，现代工业社会里拥有信息对个人的社会性地位尤为重要，信息自由的基本权利与表现自由的基本权利一样，是自由民主制度最为重要的前提之一[⑦].
同时，知情权还扮演着参政权的角色。知情权虽然具有私人性目的，但这一基本权利的重点还在于公共事务、政治领域，它是政治性意识得以形成的前提，亦能确保公民对政治过程的参加。在现代民主社会中，公民不仅是被统治者，亦是统治者；政治的自由不是统治（government）的缺乏，而在于自己统治（self-government）。[⑧]为此必须确保公民能够接触并获得所有的尤其是政府管理方面的信息。不仅民众的说的自由，就连民众听的自由、知的自由、反对的自由都应受到完全的保障，只有这样，民主制社会才能成立。[⑨]在现代社会推崇参与民主主义的前提下，加强对知情权的保障具有现实的意义。
不仅如此，知情权更具有请求权的性质。无论个人权也罢，参政权也罢，如果仅限于被动地接受信息，那么知情权永远都不具有实益，而个人权、参政权也最终无从保障。既然公民知情权的宪法基础在于人民主权、民主主义的参政议政、维护个人基本权利、发展个人人格等，而国家秘密等又有不断膨胀的趋势，那么知情权就必须具有请求权的性质，必须是一种积极主动地寻求获取信息、要求有关部门公开信息的权利。《世界人权宣言》第19条规定了积极的“寻求”信息的权利，而美国等国信息公开法中亦以规定了公民对一国家机关的信息公开的请求权，认可了知情权具有请求权的性质。这样，依据知情权，公民有权要求国家保障其行使请求权而不受妨碍，而从另一方面讲，也正是对国家课以了公开信息的义务，这才正是知情权最大的特征。
二
在澳大利亚、韩国等国，知情权则被明确地写进了《信息公开法》中。另外，知情权在一些有关人权的国际公约中亦有所规定，如《世界人权宣言》、《公民权利和政治权利国际公约》、《国际更正权公约》等。[22]
对知情权这一概念的产生、发展进行考察，不能忽视政府职能的变化、政府活动与公民利益关系的进一步密切、大众传媒对信息的日益垄断、国家秘密的不断增加、现代社会公民的民主参与意识等因素的影响。
现代国家，政府的职能无处不在、广泛渗透于人们生活的方方面面，不仅是教育文化、社会福利等日常生活的各个领域，甚至财经政策、城市规划、各项公共设施的安排，以至国防、外交都愈发表现出与人们切身利益有着密不可分的关系。而且，政府职能的扩大不仅仅表现在量的增加上，更有质的变化。比如，行政机关在受到法律约束之外，更拥有了较多的自由裁量权。所以，在实施行政行为时难免仅考虑行政机关一方的立场，不愿主动公开公共行政中的有关资料，甚至千方百计予以隐匿，特别是与公民有一定关系的公共行政活动总是缺乏透明性。[23]这可以说是主张知情权的第一个原因。
同时，随着社会的发展进步，不仅政府的职能有了变化，而且，政府与个人间的关系也有了改变，两者之间有的不再是对抗，而是“不同但却一致的利益关系，因而要求行动上必须相互合作”。[24]“行政主体对相对人的合作是通过为相对人提供服务来实现的，相对人对行政主体的合作则主要表现为配合与参与”，[25]这种服务与合作关系“意味着公共利益与个人利益关系的一致，意味着政府与公众之间的相互信任、支持和尊重”。[26]为了实现合作与服务的关系，必须确保政府与公民之间有效的沟通，因为沟通是实现公共利益与个人利益关系的一致性，完成服务与合作，建立相互信任的途径和形式。[27]有效的沟通首先即意味着公共行政事务的最大公开，意味着公民享有对公共事务的知情权，可以获得与公共行政有关的资料。
现代社会中大众传媒对信息的垄断、以及任意处置也在一定程度上促进了“知情权”的形成发展。随着社会的进步，大众传媒业亦有了空前发展，日渐担当起向大众提供各方面信息的重要角色。可以说，大众传媒在对信息的自由顺畅流动，乃至社会的文明进步做出着巨大贡献。但是，媒介由于处于收集、传播信息的相对优越地位，出于对自己企业利益最大化的考虑，以及受到其他因素的左右，往往对许多重要内容加以主观处理，使公众无法顺利得到必需的信息，使其自身的活动丧失了本应具有的意义。而知情权的产生从这一方面说也正是为了改变这种不利的局面。[28]
另外，知情权的产生也是对抗国家秘密不断扩大的结果。造成国家秘密日益扩大的直接原因是政府职能的不断扩大，政府职能遍及经济活动、社会福利、教育文化等方方面面，国家机关在进行相关管理活动时会取得大量与企业经营、私人生活有关的资料，而国家机关往往以避免对企业利益、个人隐私造成不必要损害为由，对相关资料加以保密。而对于在各项政策的决策阶段所形成的文件以及该决策过程本身，出于避免产生不必要混乱以至有失公正等的考虑，也多作为秘密予以对待。[29]而且，与军事，外交、治安等有关的资料更是毫无商讨余地地被一律定为秘密，严加看管。[30]这种国家秘密不断扩大的现象源于“民可使由之，不可使知之”的旧观念，意味着权力的集中，加重了政府管理的不透明性，与民主原则相背离，而对于知情权的保障恰被认为是用以与之对抗的。[31]
还有，公民民主参与意识以及其主体地位等的增强也使得知情权的保障成为了必要。民主主义政治包含权力、自由与参与等含义，但一直以来人们多是仅注意到权力、自由这一方面，而致力于对于权力、自由的分析研究。不过，近来，人们也开始意识到民主参与的一面，开始重视“参与民主主义”（Participatory democracy）。也就是说，开始认识到，公民不再是公共行政的客体，而是担当着主体性作用，应直接或间接参与各种政治活动。[32]这种民主参与“一则可消除国民之困惑或误解，及其可能带来之破坏阻力；他则可使国民了解国事，适当地行使参政权，以形成建设性的力量”。[33]而民主参与的最大前提莫过于对公民知情权的保障，即只有公民可以最大限度地自由获取政府信息、以便更好地了解公共行政运营情况，才能使参与成为可能，也才能使公民有参与的积极性。
总的来讲，知情权这一概念产生的社会性、政治性背景主要表现在：政府、特定企业等垄断了对于人们生活必不可少的大量信息，以至于人们无法有效地接近和收集信息；同时，一般国民对收集信息的重要性的认识不断提高，报道机关以及一般公民的信息收集运动不断发展。[34]正是由于这些原因的综合作用，知情权才得以产生并不断发展。
三
知情权的法律根据是宪法，也就是说，知情权是公民的宪法性权利。首先在宪法中明确规定这一权利的则是1949年实施的联邦德国基本法，该法第5条中规定，人人享有以语言、文字和图画自由发表、传播其言论的权利并无阻碍地依通常途径了解信息的权利。北欧诸国对于知情权的保障也十分完善，比如瑞典在构成其宪法一部分的《关于出版自由的法律》第二章“政府文件的公共性质（公开制）”中就详细地规定了公民获取政府文件的权利。[35]世界上虽然有很多国家没有在宪法中明确写明这一权利，但人们一般都认为从宪法的有关规定中完全可以找到知情权存在的根据。
首先，从国民主权的角度讲，一国的公民当然应当享有知情权，或者说保障知情权也是国民主权理念的必然要素。现代宪政国家均承认主权在民的观念，设计各种制度保障国民有效地参与民主决策的过程。国民作为主权者通过自己选出的代表管理国家，就必须充分获知与国家管理有关的各种情况，否则国民便无法监督国家机关及其公务人员的管理活动，无法对国家事务发表意见进而对其施加影响，国民主权的原则也就无异于空中楼阁。国民享有知情权是国民主权原则的当然前提，只有国民充分地获取有关的信息，才能有效地参与民主政治，否则民主主义国家便无从成立。正如同麦迪逊所说：“不与民众信息或不与其获取信息之手段，则所谓民众之政府或为滑稽剧之序幕，或为悲剧之序幕。不，亦为此两者。知识务需支配无知，而且意欲担当统治者的国民必须以知识所给予的力量武装自己。”[36]
现代国家亦可以称为税收国家，几乎每个公民都负有向国家纳税的义务，而整个国家的存续在很大程度上亦以此为基础。所以，作为纳税人――公民当然有权了解各国家机关以及工作人员是怎样利用政府征收的税金进行管理的，进而形成自身的判断，有效地监督政府的行为，并通过各种途径对政府行为进行评判，影响政府决策，有效地参政议政。正所谓：“国民拥有知道其代理人们（agents）正在做或者已经做的事情的权利（right to know），不可任由立法机关随意秘密进行议事程序。”[37]否则，国民主权的原则便形同虚设。对于知情权所具有的民主主义的意义，在日本冲绳密约事件东京地方裁判所所做的判决中也得到了认可。该判决中称：“日本国宪法立足于国民主权的原理，规定通过国民严肃之信托而管理国家政治性事务，根据宪法，国民应能不断地知悉与国家政治性事务有关的事项或者与之有关的他人意见，借此其自身可形成与国家政治性事务有关的意见或者矫正过误以及在公共性讨论场合表明其意见，凭借着这一点来监视国家政治性事务并对其予以支持或批判。这样，便能实现其参加国家政治性事务的权利与责任。对于此种与国家政治性事务有关之事项的知悉自由或者表明意见的自由乃是由民主主义原理推导出的必然结论。”[38]
知情权还可以从宪法所规定的表现自由中推导出来。宪法中规定的对于表现自由的保障，一直被认为是保障公民从国家对表达思想、意见等行为的限制中解放出来。但是，表现自由的真正实现需要信息传达者与信息接受者的相互作用，它不单单是表达的自由，更包含有对于从传达者那里传来的思想、意见、信息等予以受领、知悉的自由。《世界人权宣言》第19条就将“表现自由”规定为：“人人有权享有主张和发表意见的自由，此项权利包括持有主张而不受干涉的自由，和通过任何媒介和不论国界寻求、接受和传递消息和思想的自由。”[39]也就是说，“表现自由”是包括寻求、接受、传达信息的权利，即自由地交流信息的权利的。表现自由从信息传递者的角度讲，是传达信息的权利，从信息接受者的角度讲，是寻求接受信息的权利，没有接受者的参加，表现自由便会失去存在的价值。日本的田中二郎、色川幸太郎两位法官也在最高裁判所的判决中发表过类似的意见，田中法官指出，对于表现自由、学问自由的保障，从另一方面讲也意味着对阅读、听闻、知悉、学习的自由的保障，否则，民主主义的基本原理就会受到动摇，社会文化的发展、对真理的探求等便会受到抑制。色川法官也指出：表现自由不但包括言论出版的自由，还包括知悉自由，寻求并获取信息、思想的自由与言论出版自由具有表里一体、相互补充的关系。[40]宪法对公民表现自由予以保障的目的在于形成和保障自由并且丰富的信息交流。而在国家职能不断增加、国家掌握的信息大量积聚的情况下，如果公民不能有效地获取和利用国家掌握的信息，就无法形成自身的思想与意见，那么对于表现自由的保障便难以实现。所以，必须认可公民有权尽可能地获取国家掌握的信息，并且，不能仅限于消极地接受信息，更要包括积极主动地寻求获取信息。相信只有这样，才能够使得信息可以顺畅自由地流通。
另外，知情权也是公民生存权、发展权的题中之意。个人需要尽可能多的信息来增长知识，形成和发展个人的人格，这些都是作为人所必须具有的最本原的要求。尤其是在现代社会中，信息已经成为每个人
