一、水利工程实施BT方式的背景
长期以来，水利作为国民经济基础设施之一，投资方式上一直以政府投资为主体，大江、大河等防洪骨干工程得以治理。但受制于国家财力，众多中小水利工程治理还满足不了社会经济发展需要。为此，2011年中央一号文件指出，要广泛吸引社会资金投资水利，鼓励符合条件的地方政府融资平台公司通过直接、间接融资方式，拓宽水利投融资渠道，吸引社会资金参与水利建设，积极稳妥推进经营性水利项目进行市场融资。《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》国发〔2010〕13号）明确鼓励民间资本参与水利工程建设；建立收费补偿机制，实行政府补贴，通过业主招标、承包租赁等方式，吸引民间资本投资建设农田水利、跨流域调水、水资源综合利用、水土保持等水利项目。为贯彻以上意见，水利部印发了《鼓励和引导民间资本参与农田水利建设实施细则》（以下简称《农田水利实施细则》）、《鼓励和引导民间资本参与水土保持工程建设实施细则》（以下简称《水土保持实施细则》）。上述政策的出台，为水利工程采用BT方式提供了法律支撑。但从投融资角度看，与传统特许经营项目相比，收益慢且不确定、专业化程度高、投资风险大的特点还制约着BT方式在水利工程投资领域中的应用，水利工程利用BT项目融资尚处于探索阶段。项目法人需要编制严密的招标方案，前瞻性地控制风险。能否通过招投标从源头上选择一个优良的BT商，是BT项目能否成功的关键。
二、BT项目招标方案控制要点
1.合理控制资格
BT招标资格不宜过严或过松。由于需要垫资及政府偿还信用原因，资格过严，则投标人过少或无投标人；资格过松，则信誉度不高的投标人进场后，难以保证工程顺利实施。建议投标人资格审查如下：
（1）资质条件投标人必须是在中华人民共和国境内依法成立，具有企业法人资格和独立承担民事责任能力，并具备建设行政主管部门核发的水利水电工程施工总承包一级及以上资质的独立法人。
（2）项目经理资格项目部人员须配备以投资部主管为主、施工部主管为副的双负责人，其中投资部主管须有类似项目业绩（不限定水利工程，但限定必须是BT、BOT、BOO，下同），施工部主管具有建设行政主管部门核发的水利水电专业一级注册建造师资格证书及安全生产考核合格证书；拟任建造师近三年至少承担过类似工程建设。
（3）企业业绩要求投标人近三年至少承担2项类似工程建设施工业绩。
（4）财务要求提供近三年经审计过的财务报表；要求投标人的自有资金不少于一亿元人民币，并出具银行资金证明。
（5）信誉要求投标人应信誉良好（可引用中国水利工程协会认定的信用等级），没有处于被责令停产、资质被取消、财产被接管、冻结、破产等状况；投标人近三年内未曾骗取中标、严重违约及发生重大工程质量、安全事故，没有被列入政府采购严重违法失信行为记录名单或被国家企业信用信息公示系统列入严重违法失信企业名单，履约情况良好。
2.资格审查方式
采取资格后审，减少预审周期，降低招标失败风险。
3.工程造价控制
采取工程量清单计价规范方式招标，发包人编制预算价，以预算价的95%作为最高投标限价，超过者否决投标。承包人报价时不考虑资金成本，报价仅用来评审确定中标人，最终合同价格以竣工审计为准。
4.融资款的注入
承包人负责提交XXX万元前期费用，分两批到位，签订协议时到位XXX万，开工建设时到位XXX万，用于征地拆迁补偿等；同时项目的规划设计费用、工程概预算编制费用由承包人暂时垫付，发包人按同期（3年）银行贷款利率上浮20%与承包人结算。建设实施期承包人负责垫付建设资金，发包人委托监理人审核工程造价，竣工后由审计单位确定最终工程造价。
5.评标办法
BT项目的特点决定了要求BT项目承包人既要有较强的投融资能力，又要有较强的施工能力，能在保证工程质量和工期的前提下降低投资成本。建议采用综合评估法，把施工组织设计、项目管理机构、投标报价、其他因素作为评审因素，评审中重点考虑融资能力及投标报价。
三、BT项目招标中的风险和应对措施
1.中标人投资能力风险及应对
在BT招标中，必须做好对中标人的投资能力审核，否则有可能被中标人操作成“带资承包”。BT承包单位在中标后，在其资金实力不足的情况下，可能通过转、分包的形式将项目分解成若干个“带资承包”分项目，将投资风险转嫁给各转包单位或分包单位，其结果容易造成工程管理混乱，甚至有可能出现偷工减料现象，工程质量得不到保证。应对措施：在资格审查阶段应严格对投标人财务状况进行审查，投标人必须财务状况良好，且具有承担项目的投资能力。对此，应认真分析投标人近三年的财务报表，对投标人资信情况、融资能力情况、资产规模及负债情况、年盈利情况及年净现金流量情况进行分析，特别是投标人自有资金投资比例、年净现金流量以及投标人对投资风险的判断和为满足投资计划所采取的实际可行的措施是项目法人审核投标人有无投资能力的关键，必要时还要实地考察投标人经济实力。在施工过程中为保证中标人的投入资金用于工程，应设立专款专用账户，并接受项目法人监督；同时规定该账户资金余额不得少于一定的数额。为防止中标人违约，应要求中标人提供合同价10％的履约保证金。
2.融资风险及应对
利率变化导致融资成本升高。资金供应不足或者来源中断导致项目工期延误甚至被迫停工。应对措施：融资风险控制的主体应为BT项目承包人，应当加强金融机构选择、优惠利率等方面的风险控制。
四、项目法人需要注意的问题
1.项目法人担保问题
BT模式下，承包人垫资施工需要项目法人提供相应担保，这是能否招标成功的关键。从以往的经验看，承包人认为地方政府履约受到多种因素制约（如土地出让形势、建设管理理念），多半会要求有相应的土地作担保，且该担保还需有法律效力和连续性的地方人大文件。
2.承包人选择问题
承包人不宜要求单一投资功能的投资商，投资商无施工能力，势必另行选定施工承包人，造成“过水”损失；且由于建设管理权交叉，会导致项目法人与投资商、施工承包人之间职责不清。也不宜仅要求施工单位作为承包人，因为施工单位有施工能力但无资金实力。统筹考虑，应在投标人资格方面放宽（如允许联合体投标）保证招标成功，而在评标办法上从资金实力、施工能力等方面设置标准。
3.建设资金管理权问题
BT模式下，承包人根据合同约定的时间节点把资金转到项目法人账户上，由项目法人掌握，按传统合同管理模式由项目法人根据合同进度和质量完成情况，经监理人认可后支付给承包人；为了节省管理成本，也可由承包人带资施工，合同管理的过程不存在真正意义上的支付，这种支付只是表明项目法人认可工程造价成本。从主动权看，第一种模式较好，可以灵活掌握资金，有效制约承包人工程进度和质量；但由于需要提前转入资金，资金成本较大。
4.建设管理资金支付范围问题
需要承包人筹集的资金如果仅是施工成本及利息，管理较简单；如果该资金还包括建设单位管理费、勘察设计费、工程质量监督费及其他政府监管费用，那么上述费用结算周期需要与资金筹集周期协调。
5.建设管理权问题
无论何种模式，监理人必须独立由项目法人选择，不能丧失建设管理主动权，这是保证工程建设成本真实合理的保证。
6.资金回购问题
关于回购时间的合同条款应灵活。资金回购时间宜短不宜长，也不宜分批太多。资金计算应在合同中明确（如起算点、利息调整、工程变更、非承包人原因工期延长等）。
（1）回购款购成由工程建安费用、投资利息构成。投资利息包括建设期和回购期利息，以利息上浮20%作为投资回报率。
（2）回购方式若某项目的回购期为2年，可自工程竣工验收合格之日起开始计算回购期，即竣工验收合格之日起一年内付回购基数的50%及利息（利息=回购基数×50%×[基准利率×1.2]×计息时间）；竣工验收合格之日第二年内付回购基数的50%及利息（利息=回购基数×50%×[基准利率×1.2]×计息时间）。回购基数为经审计部门审计确认的工程总造价（建设期利息在建设期间支付，回购期利息不考虑）。基本利率：是指签订合同时中国人民银行同期（3年）贷款基准利率。计息利率是指在计算发包人应付承包人利息费用时所采用的利率。该利率是按“计息方法”对基本利率调整后的利率，如计息期限内商业银行上调同期贷款利率，则上调部分加入基本利率后计息，自上调之日起执行；如遇下浮的，计息利率不做相应下浮。
（3）工程回购担保发包人将等额的土地作为项目的回购资金的担保，若发包人在回购期的无力支付回购资金（不含发包人延期支付），则将担保的土地无条件支付给承包人，作为项目的回购资金。
（4）融资竞争建设期和回购期利息固定，融资不竞争。投标人仅对工程建设费用竞争
