教育督导、教育立法和教育投入被认为是现代教育发展的三大支柱，我国教育督导机构的主要职责是督政和督学。就督政而言，主要是对下级人民政府的教育工作、下级教育行政部门的工作进行监督脸查,评估和指导。凡是人民赋予了权力的地方，人民就有权监督，而且必须监督，这己经是被理论和实践证明了的事实。所以，督政不仅重要，而且必要;就督学而言，是指对学校的监督、检查、评估和指导，通过此工作帮助学校找出其工作中的不足和缺点，向学校提出建设性的意见和建议，为学校指明前进的方向，其意义小言自明。做好督学和督政工作是国家和人民赋子教育督导机构的崇高使命。然而，我国的教育督导机构是否能小辱使命呢?
我国自恢复教育督导制度以来，教育督导工作取得了骄人的成绩。如对于确保“两基”工作的贯彻落实和确保索质教育的全而推行，教育督导工作功不可没，取得了小小的成绩。尤其是对于制止乱收费、解决危房问题、切实“减负”等专项工作的督导，教育督导更是成绩卓著。但成绩的背后却掩盖不住问题:为什么极少数的教育督导被看成是“二线”机构少安置”机构?为什么教育督导在教育界日碑不佳?这自然暴露了教育督导工作中存在的问题，问题主要表现在督政工作没有力度，在实际推行中打了折扣;督学工作实际上做得不够，做得不到位，不受欢迎。笔者认为职能是由性质决定的，所以，对我国教育督导机构性质及其职能的现状进行深入探讨并做归因分析，在此基础上探索我国教育督导机构性质及其职能的末来走向无疑具有重要意义。
一、当前，我国教育督导机构的性质及其职能的定位矛盾和归因分析
事实上，我国教育督导机构的性质五花八门很难定位为行政组织，这里所说的行政组织就是国家行政机关。国家行政机关的个重要特点是:它是典刑的垂直结构，依靠严格的上下级之间行政权力行使职能，拥有行政权力是行政机关个本质特征，在我国，这点更为明显。我国的教育督导和机构是否拥有权力呢?我国是中央集权的国家，下级机关只对上级权力机关负责，上级机关几乎拥有管理下级机关的所有权力,其中包括监督、检查、评估和指导。虽然规定了教育督导机构对下级教育行政部门及学校有督导的权力,但这种权力与教育行政机关的权力是重叠的。教育督导机构对督导对象没有发号施令和直接进行奖惩的权力,只有建议权。由此可见,虽然原则上规定了教育督导机构有行政权力,但这种行政权力缺乏相应的保障措施,自然很难落到实处,这是其工作力度难以保证的重要原因。与教育行政机关相比,其督导权力较弱,甚至落空。由于没有行政权力,有的督导机构不得以将机构性质定位为事业单位,监督的权力更难以保证;还有的教育督导机构是教委下属科室,教委主任和副主任分别是督导室的主任和副主任,督政职能基本落空;最后的“二线”机构、“安置”机构也就只剩下迷茫的份了。就教育督导机构的职能而言,“督政”和“督”更多地依赖于行政权力,带有一定的强制色彩,由于教育督导机构的行政权力难以保证,所以,直接导致了“督政”和“督”的职能的发挥不力,前面的分析已经证明了这一点。但由于受教育督导机构的行政属性所限,教育督导机构对学校还是以“督”为主,没有真正转到“导”上来,由于教育督导机构不直接管理学校,行政权力缺乏相应的保证措施,所以其督导的权力相对较弱,导致其督学的力度不够,教育督导机构没有权力自然很难做好“督”的工作。“督学”和“导”则更多地依赖于学术权力(学术权力是由专业权威组织及其成员个人的品德、学识、能力、经验所带来的权力),要以理服人。我国教育督导机构目前的学术权力又相对较弱,要想做好“督学”和“导”,可能有一定困难,但这方面的努力是应该鼓励和提倡的。就学校自身而言,最不欢迎的可能就是行政命令,最需要的则是理论上和实践上的指导,而教育督导机构在导学的问题上,又偏偏认识不足,同时受自身学术权力所限,在实际导学的过程中很难导到位,不能解决实际问题,所以不受欢迎。
综上可见,没有权力是教育督导机构的职责完成不力的主要原因,因为权力是职" 责的保障。由于无权,造成了目前我国教育督导机构无位、无威、无所作为的现状。笔者认为,问题的解决首先应该从改变教育督导机构的性质并在此基础上理顺教育督导机构的职能入手。
二、我国教育督导机构的性质及职能的未来走向
从我国的现状看,要想把我国教育督导机构的性质定位为行政,理顺教育行政与教育督导行政的关系,可能难度较大,因为我国是典型的中央集权的国家,行政机关的权力欲望都较强,分权难度较大,所以双头行政(教育行政与教育督导行政)操作起来有困难。那么,要改变现状,我国教育督导机构性质及职能该朝哪个方向迈进呢?
1·教育督导机构的职能应由过去的重“督”转到重“导”上来。
从理论上讲,教育督导作为教育管理的手段之一,其最终目的是促进我国教育事业发展。“督”和“导”自然也为同样的目的服务,但比较而言,只不过“督”更多的是通过行政命令促进教育事业的发展,而“导”是直接帮助发展的有效手段:“督”是消极的,“导”是积极的。由比较可见,“导”是促进教育事业发展的积极、有效、直接的手段,对促进教育发展更具有明显的、现实的意义。而且一般认为,在督导工作中,“督”是手段,“导”是目的,应在“导”的基础上“督”,教育督导应由过去的重“督”转到重视“导”上来,实践中,世界各国的教育督导工作也已经证明了这一点。各国的教育督导改革都重视“导”的作用,开展积极的建议活动,加强专业性的指导职能。世界教育督导研究的理论和实践无疑为我国教育督导机构性质及职能的未来走向指明了方向。我国的教育督导应该由重“督”转移到重“导”上来,增强自身的学术权力,在导学上下大力气。
2·教育督导机构转变为教育督导与评估中介组织,其职能相当于教育行政机关的“参谋”、“媒介”和学校的导学专家。
笔者认为如果从转变督导机构职能、促进教育教学发展的角度出发,教育督导机构应从目前无权的行政机关转变为有权的教育督导与评估中介组织。其性质应定位于教育行政机关领导下的教育事业单位,教育督导与评估中介组织将告别过去的无权时代。当然,它的权力不是来自于国家行政命令,而是来自于其自身的专业权威,这种权力是学术权力(或者称作自然权力),是由专业权威组织及其成员个人的品德、学识、能力、经验所带来的权力。教育与评估中介组织应做上一级教育行政机关的“参谋”、“媒介”,组织无疑要由一些专家和权威人士组成,通过在实践中对教育教学的检查和评估,及时发现问题并反映给上级教育行政机关,通过对问题的对策研究向上级机关提供建设性的意见和建议,为上级行政机关的决策提供科学的依据,起“帮督”作用。教育督导与评估中介组织要做上下级之间信息传递的桥梁,帮助国家机关了解基层教育的现状,增强国家机关宏观调控的能力,充分实现教育的地方负责,分级管理。同时,在督学问题上,我认为教育督导与评估中介组织要不“督”只“导”,通过“导”来“督”,根据检查评估的结果,找出学校的问题,做归因分析,提出具体的对策,帮助学校改进提高,帮助学校解决教育教学中出现的实际问题。虽然没督,但客观上起到了“督”的作用,在学校,指导永远比监督受欢迎,比监督更解决问题,更具现实意义。国家领导下的教育督导与评估中介组织是国家机关,在职能上相当于国家中介机构,中介机构不仅有权、有威、有位、有所作为,而且为的有意义。
3·教育督导与评估中介组织向教育教学问题及对策研究事务所发展。
所以,我认为教育督导机构的性质及其职能的未来走向应是:教育督导机构的性质应由国家行政机关转变为国家督导与评估中介机关,再转变为教育教学问题及对策研究事务所(即企业)。教育督导机构的职能应由重“督”转为重“导”,然后转变为督政的谋士和导学的专家,再转变为“教育医生”、“教育律师”、“教育参谋”等等。
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