论文关键词：教育督导 教育督导机构 教育督导制度
论文摘要：我国现行教育督导机构在设置中存在独立性差、行政级别低、权力来源缺乏法律依据、单位性质不统一等问题，并由此衍生出许多其他问题。要解决这些问题，必须尽快完善教育督导制度的立法工作，从法律上明确规定教育督导的组织结构、机构性质、领导隶属关系等内容。在未出台新的教育督导法规之前，教育督导机构要“借壳上市”，主动争取人大、审计、监察等部门对教育督导机构的支持，解决目前教育督导机构存在的权力缺失与职责赋有之间的矛盾。
我国现行的教育督导制度兴于20世纪80年代。1986年国务院批准国家教育委员会成立督导司。各级政府对建立教育督导制度十分重视，教育督导机构网络逐步得到健全，教育督导工作取得了较为显著的成绩，教育督导的作用日渐显现出来。但我们也清醒地看到，我国目前的教育督导工作还存在不少困难和问题，如人们对督导工作的重视还不够，督导工作的地位还不高，督导队伍专业性还不强，督导的结果还得不到充分运用，等等。笔者认为，存在这些困难和问题的根本原因是我国现行教育督导机构在设置中存在严重问题，致使大部分教育督导机构处于“无位、无威、无为”的状态，不能全方位、名正言顺地代表政府行使督导职权、履行督导职责。
一、我国现行教育督导机构设置中的问题
（一）督导机构缺乏独立性，受教育行政部门的约束较多
根据《教育督导暂行规定》，经过多年的建设和发展，我国教育督导机构基本上形成了国家、省（自治区、直辖市）、地（市、州、盟）和县（区、旗）四级教育督导机构体系。但这些教育督导机构的一个共同点是“寄生”于各级教育行政部门。其中国家教育督导团办公室是教育部24个司局级内设机构之一。省、市、县三级教育督导机构的设置主要有以下三种类型:一是教育督导机构设立在教育行政部门内,但级别比其他职能部门略高；二是督导机构是教育行政部分的一个职能部门,权力来源于教育行政部门；三是督导机构在级别上与教育行政部门平行的，教育督导机构的主要负责人由教育局或教委领导兼任[1]。在实际运行中，前两种类型较多，第三种类型较少。但从中央到地方，无论是哪一种类型的教育督导机构,不管哪一级的教育督导机构在本质上都以同级教育行政部门的内设机构出现，只不过是少数督导机构的级别高于其他内设机构半级而已。教育督导机构的这种设置，从体制上决定了各级教育督导机构必然要受到同级教育行政部门的各种约束（人、财、物、职责分工、考核、奖惩等），难以独立开展工作，更无法对本级教育行政机构行使教育督导权。
有些地方教育督导机构表面上虽由人民政府设立，挂人民政府的牌子，但从人、财、物的角度看，仍是教育行政部门的一个内设机构。这类机构在工作中除了要接受教育行政部门的领导外，还要接受政府首长的领导；除了要妥善处理与教育行政部门的关系，还要妥善处理与政府首长的关系。当教育行政部门与政府首长的意见不一致时，这种类型的教育督导机构的工作更难开展，关系更难处理，工作中受到的约束更多。
（二）督导机构行政级别较低，督导权威不够
从行政级别上来看，国家教育督导团办公室的现行级别是厅局级，省级教育督导机构的现行级别大部分是处级（少数是副厅级），市级教育督导机构的现行级别大多数是正科级（少数是副县级），县教育督导机构的现行级别大多数是股级（少数是副科级）。按照这种级别，我国各级教育督导机构下去进行督导评估时，其行政级别至少要低于被督导评估对象的行政级别半级。从理论上讲各级教育督导机构的主要任务是代表上级人民政府对下级人民政府和教育行政部门及学校的教育工作进行监督、检查、评价和指导。但在实际工作中，由于官本位的思想在我国有的地方还较严重，讲级别在工作中也常见。因此当督导评估组的级别低于督导评估对象的级别时，工作中遇到的阻力较多，被督导对象经常是采取应付的态度，主动配合性较差，在一定程度上削弱了督导评估的力度。
由于教育督导机构的行政级别偏低，加上在同级教育行政部门的内设机构中又没有“人、财、物”等权力，在教育行政部门中所处的位置是“清水衙门”，所以教育督导机构的权威至今还没有很好地树立起来。如一些县级督导室主任因为无权参加教育局长办公会，对校长的任免和学校的奖惩只有建议权，没有表决权，故而很多校长不重视教育督导机构的整改意见，更不要说乡镇政府的态度了。这就是教育督导评估检查出的问题为什么总是整改不到位、整改措施总不得力的根本原因。
（三）督导机构的权力来源缺乏法律依据，单位性质不统一
“督政、督学”是教育督导的两个基本职责。但从实际来看，我国现阶段教育督导的重点仍然集中在基础教育这一领域，“督政”仍是基础教育督导的重中之重。因此，教育督导机构“督政”的权力来源仍是个不得不说的话题。从行政法的角度看，教育行政部门与下级人民政府之间不是隶属关系，只是公务协助关系。如果教育督导机构只是教育行政部门的一个内设机构,那么作为隶属于教育行政部门的教育督导机构是无权监督、指导下级政府的教育工作的。[2]
因此，从法理上说，我国的各级教育督导机构只有督学的权力，无“督政”的权力。另外，从理论上讲，教育督导机构要行使好教育督导职能，其性质应为行政机构。对此1988年9月国家教委、人事部联合发出《关于建立教育督导机构问题的通知》中也作了明确规定。但在实际操作中，除国家教育督导团和少数地方教育督导机构为行政单位的性质外，相当一部分市、县的教育督导机构的性质为事业单位性质，与学校的性质一样。
上述两个问题，致使很多教育督导机构在履行教育督导职责过程中，“底气”不够足，工作不够大胆，不敢直面问题和差距，常常是成绩说得多，问题说得少。"
（四）督导机构内部的人员结构不合理，教育督导效果和权威受到影响
从总体上来说，我国各级教育督导机构的工作人员主要来自各级各类学校的管理人员，如校长、教导主任、科研主任，他们有一定的教育教学经验，能够较好地履行“督学”的职责。但专业结构不合理、行政工作经验不足、年龄偏大也是很多教育督导机构人员结构的共同存在的问题。这些问题，严重地影响了教育督导效果和权威。如因为督导评估工作人员缺乏财会方面的知识和经验，在督导评估中，对教育经费的落实情况只能凭感觉、听汇报，无法进行核查；又如因为督导评估人员缺乏行政工作经验和行政素养，有时与政府工作人员进行沟通时常常感到力不从心或话不投机；再如因为年纪和身体原因，一些督导评估人员无法深入道路不好的山区学校了解具体情况，等等。教育督导机构的队伍建设之所以有诸多的不尽如人意，其根源还在于有些督导机构是事业编制，教育行政部门对督导机构有人事支配权。故一些年老体弱、难以完成行政任务和校长职责的人员被照顾进入教育局机关的“休养院”，然后过渡一下退休。一些不被领导看好，难以安排的人员也进了教育督导机构，被打入“冷宫”。
二、解决现行机构设置问题的对策我国的教育督导将担负着重要的历史使命，面临着严峻的形势[3]。
第一，教育改革和发展的任务艰巨，监督保障责任重大。第二，贯彻教育方针、提高教育质量，科学的评价和有效的指导越来越迫切。第三，维护教育正常秩序、规范办学行为的任务将越来越重。第四，及时掌握教育变化情况，建立监控和沟通制度已是当务之急。教育面临的新形势决定了督导工作的新变化，而教育督导工作要有新变化，教育督导机构的设置必然要更科学化、法制化、合理法，确保教育督导机构的科学设置及权力来源要合法性、统一性、独立性、超前性、可操作性。
（一）以国务院的名义出台新的教育督导法规
我国现行教育督导制度建立的基本法律依据是原国家教委于1991年颁布的《教育督导暂行规定》，这部法规是我国迄今为止第一部也是唯一一部关于教育督导的专门性法规，它勾画了我国教育督导制度的基本框架。但由于此规定是由国家教委颁布，属于部门法规。因此其权威性有限，对政府及其他部门缺乏约束力。随着形势的发展和变化，当时的一些规定已远远滞后于我国现在的教育实践。尽快完善教育督导方面的立法工作，既是教育发展的需要，也是建立健全教育督导制度的客观需要。
（二）通过教育督导立法，着重解决现行督导机构设置中的问题
一是解决独立性的问题。明确各级教育督导机构是人民政府的所属部门，是政府监督、检查、指导、评估教育工作的实施机构。二是要解决隶属关系问题。明确各级教育督导机构由同级人民政府首长直接授权，受政府首长领导，业务上接受上级教育督导部门的指导。“人、财、物”等方面不再受同级教育行政部门的约束，把教育督导机构从教育行政部门中剥离出来。三是解决权威问题。各级教育督导机构经政府首长同意，可以直接向督导评估对象下发整改通知书，有权向社会发布教育督导评估公报。督导机构发布的综合性的教育督导评估结果应当作为被督导单位及其主要负责人政绩考核、责任追究和评优、评模、职称职务晋升的重要依据。四是解决督导队伍建设问题。教育督导机构的主要负责人按相关的干部任用条例任免，工作人员少而精，按照“小实体大网络”的原则组建督导队伍，兼职督学的专业、职称、年龄、性别等结构要合理，督导评估时要充分发挥兼职督学的作用。
（三）在未出台新的教育督导法规之前，教育督导机构应积极发挥自身的主观能动性
通过自己的“为”争取自己的“位”，最终树立自己的“威”。在督导权力来源不清晰的情况下，可以争取人大、审计、监察等部门对教育督导机构的支持，解决教育督导机构的权力缺失与职责赋有之间的矛盾。如对教育经费落实情况的督导检查，教育督导机构可以请财政、审计、人大等部门的公务员参与检查评估，以他们的名义发布情况通报，借助他们的权力开展工作，以增强教育督导的权威性。
[参考文献]
[2]李德龙.我国现行教育制度的反思[J].当代教育科学，2004（16）.
[3]陈小娅，在全国教育督导工作会议上的讲话[N].中国教育报，2005-09-27（1）.
