现阶段在我国开展流域横向生态补偿对于统筹流域生态环境保护、协调上下游地区发展均具有积极作用和现实意义。新安江流域生态补偿试点是积极探索跨流域横向生态补偿机制的有益尝试。通过试点，新安江流域生态保护和环境治理取得了阶段性成果，积累了丰富的经验，但新安江流域的生态保护和环境治理与全国其他的大江大河治理一样，存在着长期性、系统性、艰巨性和反复性特点。今后，在现有试点机制及相关工作的基础上，可加快率先建立起新安江流域横向生态补偿的长效实施机制，促进制度化，尽快形成可复制、可推广的经验模式，为推动全国其他地区间建立横向生态补偿制度发挥示范作用。
一、新安江流域生态补偿试点机制的确立
二、安徽省新安江流域生态补偿试点进展情况
自新安江流域实施横向生态补偿试点机制以来，安徽省、黄山市等加强组织领导，统筹安排，创新机制，积极探索新的工作方法，落实资金、项目到位，全面推进流域生态治理和环境保护工程，确保了新安江流域水质持续稳定优良。
（一）“两个”到位
1、资金到位
2、项目到位
同时，在生态补偿试点机制项目基础上，安徽省启动了全面推进实施新安江流域综合治理工程，截止2014年8月底共完成投资431.6亿元（见图1）。
（二）“六个”全覆盖
村级垃圾清洁全覆盖。流域67个乡镇“组收集、村集中、乡镇处置”的垃圾处置体系全部建立，年处理垃圾25万吨。建立村级保洁队伍，以流域84万农业人口为基数，每300人口核定一名保洁员，黄山市共定额2791名。
网箱退养全覆盖。试点机制实施以来，新安江干支流累积退养6088只网箱，2014年预计将继续退养支流网箱309只。保护水域生物多样性，严厉打击各类药鱼、电鱼等行为，共开展增殖放流50余次、投放鱼苗3300万尾。
主要干流支流综合治理全覆盖。对新安江及横江、率水、漳河、丰乐河、布射河、浮溪河等16条重点干支流，实施了以防洪堤岸、沿江截污、河道疏浚、生态修复及水土流失治理等16项重点河道综合治理工作。
重要支流水草治理全覆盖。根据重点区域水草滋长情况，实行专项治理与日常打捞相结合，及时清除河面漂浮水生植物，改善水体生态环境。
（三）“四个”强力推进
（四）“六项”机制创新
落实综治机制。黄山市先后制定出台了《新安江流域综合治理决定》、《新安江流域生态补偿机制试点工作意见》、《水环境补偿资金绩效评价管理办法》、“河长制”实施方案、项目管理和延伸办法、国开行项目偿贷机制、全市禁磷、全面保护方案等40多项制度文件，为流域综合治理提供机制保障。
规范管理机制。编制了《安徽省新安江流域水资源与生态环境保护综合规划》，规范项目申报，资金跟着项目走；严格执行项目法人制、招投标制、监理制、合同制和竣工验收制等。规范资金管理，严格分账核算、专款专用。
创新投入机制。按照“政府引导、市场推进、社会参与”的原则，多渠道加大资金投资，省政府与国家开发银行签订了200亿元新安江流域综合治理融资协议，黄山市城投公司作为融资承接平台、区县作为还款责任主体，目前已经发放贷款56.5亿元。同时，推进旅游、文化、生态“三位一体”融合发展模式，拓展和提升项目的联带效益、后续效益和经济效益。
完善参与机制。政府门户网站专门建立新安江保护专栏信息平台及微信公众平台，及时公布试点工作动态，开展意见征求和有奖举报活动。黄山市组建75支志愿者队伍，各级领导带头参与，常年开展“保护母亲河”支援行动。落实市县乡村四级河长，实行分段保护责任制。
通过机制创新，推进部门联动协同，探索出能切实提高行政效能的部门联动协作模式，倡导、营造协同协作精神，强化大局意识、团队意识和合作意识，通过建立各部门密切配合、运转协调、规范有序、优质高效的协同协作，形成有效的工作落实机制，推进形成促进流域环境保护的强大合力（见图3）。
（五）“一个”持续稳定
三、面临的主要压力和问题
新安江流域综合治理是一项系统工程，与全国其他的大江大河治理一样，具有长期性、系统性、艰巨性和反复性等特点。在流域水质和环境治理过程中，正且将长期面临着来自资金保障、环境保护和发展经济等方面的压力。
（一）现有财力投入难以巩固提升保护成效
（二）流域水质恶化反弹的风险依然存在
新安江流域内山区农村居民居住分散，两岸仍居住着18万农村居民，靠山吃山靠水吃水的生活和生产方式，导致水土流失严重，加上新安江流域内农村生活污水集中处理率尚不高，农业生产对农业化肥依赖性较大，禽畜养殖场（户）污染治理亟待加强，农业及农村面源污染问题仍然突出。同时，随着工业化和城镇化的加快推进，导致水体自净能力降低、水质变差和各种污染物增加的可能性增大，一旦遭遇极端天气，水质就难以控制。如果试点停止，更将面临巨大的反弹压力。
（三）“饿着肚子”守护青山绿水
（四）补偿对象及范围有待扩展
目前生态补偿对象为安徽省政府，具体为安徽省黄山市的7区县和宣城市的绩溪县，补偿资金主要用于黄山市7区县和宣城市绩溪县的生态保护和水环境治理项目，而没有将补偿区内的渔民、林农、山区居民等纳入到补偿对象里面。另外，自新安江流域实施横向生态补偿试点机制以来，没有专门针对林业生态保护与恢复实施有效补偿，但流域森林对于水土保持和涵养具有重大功能。
（五）生态补偿资金来源方式单一
当前新安江流域生态补偿只采用了财政资金补偿的方式，补偿方式过于单一，与新安江流域综合治理的要求不相适应。财政资金主导的补偿项目实施主体大部分是地方政府，由于补偿标准低，大部分项目补偿资金不到项目投资额的50%，项目的实施需要地方财政大量配套才能完成。黄山市各区县本级财力严重不足，项目配套资金捉襟见肘，难以全面完成项目工程建设内容；一些针对群众个体的补偿项目（如网箱退养）的实施，造成一部分群众丧失劳动场所，彻底失去生活来源，又不能单一依靠财政资金补偿方式解决其后续发展问题。
四、对策建议
为确保新安江一江清水永驻，需要立足现存的压力和问题，加强制度设计，破除困境，加快促进从横向生态补偿试点转变为长效机制，同时积极发挥市场机制的作用，促进实现上游地区生态保护、经济发展和社会进步有机统一。
（一）延长试点期限，逐步建立长效机制
（二）完善产权制度，进一步明晰补偿对象
建议率先在新安江流域推进自然资源资产产权制度建设，通过完善自然资源资产产权制度，进一步明确生态产品的“主人”，从而进一步明晰补偿对象。补偿资金除了侧重生态保护和环境治理工程外，建议适当向自然资源资产的实际使用人（承包人）倾斜，可以对网箱退养的渔民以及异地搬迁的山民开展后期扶持，对将经济林转变为生态林的林农给予补助。
（三）加大补偿额度，积极拓展补偿资金渠道
建议在新一轮生态补偿试点中进一步加大新安江流域生态补偿投入，中央财政补偿资金由每年3亿元提高到6亿元，安徽浙江两省补偿资金也同比例扩大，即各扩大到2亿元，形成共计10亿元的补偿资金总额度。除了财政资金之外，积极拓展补偿资金渠道，可以探索在下游地区的水资源费中提取一定比例用于生态补偿。此外，研究将生态补偿资金转为生态补偿基金的可能性，为建立稳定的生态补偿资金来源渠道奠定基础。
（四）引入市场机制，不断丰富补偿方式
建议除了财政资金补偿外，积极引入市场机制，探索水权交易、碳汇交易、排污权交易等市场化机制，推动全流域发展一体化。同时，以新安江流域生态补偿为契机，依托现有的长三角合作机制平台，进一步加强安徽浙江两省在政策、技术、人才、项目等多方面的合作与交流，例如在黄山设立浙商产业园，引导鼓励下游地区向上游输出高新产业、人才、资金等，该“输血式”生态补偿为“造血式”生态补偿，努力实现流域共建共享和互利共赢，走一条预防为主和保护优先的科学发展之路。
（五）增加发展机会，拓宽生态补偿范围
充分考虑上游地区为保护水生态环境而丧失的发展机会成本以及水生态的市场化价值，拓展补偿资金用于上游地区发展和居民生活水平提高等方面，加大体现生态补偿的政府财政转移支付力度，不断提高流域上游地区公共服务发展水平，以促进区域经济社会可持续发展和民生改善，以有效解决上游地区经济发展与保护环境的矛盾，缩小上下游地区的发展差距。
