[提要] 中国政府独具的土地专营制度在一定程度上实现了土地收益稳定预期，从而可以更有效地为城市化提供融资基础。未来5～10年是中国城市化整体推进的关键阶段，也是防范和化解土地财政相关风险的关键时期。要通过合理控制政府征地和出让规模，均衡推进土地资本化进程，控制土地融资规模和速度，以防范与化解土地财政蕴含的风险。
关键词：土地财政；城市化；风险防范
中图分类号：F81 文献标识码：A
收录日期：2015年6月8日
对于“土地财政”，学界并没有一个广泛认可的定义，部分学者甚至认为其不属于正统的学术概念。总的来说，大家试图从以下三个角度来理解和定义“土地财政”：其一，把它看作是一种行为，即地方政府利用土地所有权和管理权获取收入进行的财政收支活动；其二，把它看作是一种融资方式，即土地收益是融资，而不是财政收入；其三，把它看作是不动产资本化的过程，即社会主义公有制条件下的集体土地国有化和国有土地资本化。无论是褒是贬，大家都不可否认的是“土地财政”在中国的城市化进程中发挥着极其重要的作用，在未来相当长的一段时期内，土地出让收入仍将是地方政府的主要财源。同时，土地财政蕴含着特定的社会风险，必须采取针对措施予以化解。
一、土地财政的形成及其对地方财政构成的影响
二、理性认识土地财政对城市化的作用
城市化首先面对的是启动阶段的原始资本积累问题，从经济学角度说，城市化的启动资本，除一些公共收费项目外，要么来自于税收要么来自于土地融资，从广义来说收费属于税收的范畴，所以启动城市化的筹资模式可分为税收财政模式和土地财政模式。
（一）税收财政的融资缺陷与土地财政的融资优势。税收征收，其本身就是一个交易费用极高的过程，税收征收工作的开展和税收效率的提高受到极大限制。而且，我国税制体系还不完备，财产税还没有建立起来，从收入水平看，目前在我国大规模征收也不现实，并且从操作层面看，居民“抗税”比企业“偷税”更难治理。在经济发展水平较低的地区，政府依靠税收“保工资”和“保运转”本身就存在难度，依靠税收进行内部积累，很难跨越原始资本积累的门槛，强行积累，则会引发大规模社会动乱。即便是允许地方政府发行债券来筹集资金，但是发债规模一方面受到经济发展以外的行政因素的制约，另外还需要一个发达的金融市场，操作难度较高，一旦失控则会成为地方政府的债务危机，当前越演越烈的欧债危机已经为政府放债敲响了警钟。世界各主要发达经济体城市化进程的历史表明，城市化进程是靠对外掠夺方式而不是单独依靠税收财政完成原始积累的，而这些手段不符合中国和平发展的理念，也不存在那样的国际环境。
三、土地财政风险的防范与化解
中国的城市化离不开土地财政，关键是在发挥土地财政融资功能的同时，合理控制风险，有效增强经济社会发展的稳定性和可持续性。未来5～10年是中国城市化整体推进的关键阶段，也是防范和化解土地财政相关风险的关键时期，我们要正视目前地方政府对土地出让收入的依赖情况，采取针对措施，积极化解土地财政相关风险。
（一）合理控制政府征地和出让规模。我国实行的是城市土地国有和乡镇土地集体所有的土地制度，经过近年来突飞猛进的旧城改造和城市经营，可供出让的城市国有土地存量十分有限，目前城市扩张的土地增量大多来自于征地。在我国目前的土地交易管理体制下，城市化发展一方面加重了地方财政对于土地出让收入的依赖；另一方面也剥夺了广大乡镇居民分享集体土地增值的权利，这不仅不利于土地财政的转型，同时使城市化仅仅停留在城市规模的扩张无法真正实现人的城市化。修订和完善相关法律，允许集体所有土地直接进入一级市场流通，这不仅能减少土地进入市场的交易环节、降低交易费用，使广大乡镇居民分享到城市化的红利，同时可实现以政府为主导的城市化转变为以市场为主导的城市化，对于降低地方财政对于土地财政的依赖、抑制征地过程中的权力寻租和各种上访事件的发生都大有帮助。
（二）均衡推进土地资本化进程。土地是城市化过程中最宝贵的资源，科学控制土地资源利用节奏和资本化进程，是实现城市化进程的均衡性和可持续性的根本保障。要探索建立城乡统一的建设用地市场，将国有建设用地和集体建设用地统一纳入年度供地计划，统筹安排集体和国有建设用地的配置比例，逐步形成统
一、开放、竞争、有序的城乡建设用地市场体系。强化土地规划、利用计划管理和用途管制，提高土地资源的开发利用效率。通过改变土地财税激励结构，弱化各方拉升土地财政的不良冲动，促进土地资源的均衡利用。
