浅析国家审计促进生态文明建设的主要措施
1 开展国家环境审计的目的与意义
环境作为人类赖以生存的家园，却没有受到人们的重视和保护，一直以来人类都以牺牲环境来满足自己的利益需求，随着近些年环境问题的日益严重，世界各国政府纷纷开始提倡合理开发利用资源和生态文明建设。而国家审计作为企业经济行为的主要监督者，理应将环境、资源纳入到审计的范围，从而促进我国资源节约型和环境友好型社会的建设。笔者认为，开展国家环境审计具有以下目的和重要意义： 1.1 有助于实现我国 国民经济的可持续发展。可持续发展是当前我国社会以及经济发展的主要战略，如果不树立可持续发展理念、不走可持续发展道路，那么资源将会被不加节制的浪费、环境将受到严重的破坏。实现可持续发展目标离不开政府对企业以及个人环境行为的监督，这就需要通过国家审计来发挥政府的环境监督职能。国家环境审计通过对企事业单位的环保政策执行情况、环保资金使用情况、环境污染和治理情况进行评估及揭露，促进企事业单位重视环境保护以及资源节约，获得经济利益和环境效益的双赢。 1.3 有助于正确衡量国民生产总值和企业的生产成本。很长时间以来，人类都是认为环境资源是无价值的，而且取之不尽用之不竭，这一错误观念一直指导着企业的生产行为，导致过度开发和利用资源，并且毫无顾虑的向环境排放废水、废气以及废物。随着环境问题越来越严重，我国开始考虑环境的价值性以及环境损耗，国家审计在对企业资产以及成本进行评估审核时，开始将环境成本纳入企业的生产成本、将环境资源纳入企业的资产，这一做法有助于企业正确核算生产成本，从而保证国民生产总值的正确性。 2 找准国家审计促进生态文明建设的切入点 目前，我国的国家审计内容过于单一，虽然一定程度上发挥了监督企业环境行为的作用，但是并没有从根本上唤起企业的环境保护意识，企业的环境保护行为也没有得到有效、严格的规范。要想充分发挥国家审计在环境保护、生态文明建设中的促进作用，就必须找准切人点、扩大审计的范围、丰富审计的内容。笔者认为，国家审计应该从以下五个切入点着手： 2.1 开展政策有效、政策执行审计。对人们所赖以生存的水资源、大气、土壤等进行检查，看是否按照国家环保规定进行保护和污染治理，同时揭示符合环保标准的大气、水、土壤等对人们身体健康的影响情况；对重要环境资源（如水资源、土地资源、森林、矿产资源等）的开发和利用情况进行审计，看是否遵循国家关于节约资源、合理开发利用资源的规定，揭示浪费资源、破坏资源等损害生态平衡的行为，同时还应揭示违法买卖环境资源的行为；对环境资源交易市场进行审计，看是否严格按照国家规定的资源交易政策进行资源的买卖活动，揭示违反资源市场管理的行为，促进资源市场健康、良性的发展；对国家鼓励生产绿色、无污染以及使用环保设备的优惠政策执行情况进行审计，分析优惠政策是否落实、是否对企业的环保行为有引导作用；对生态功能区建设情况进行审计，分析国家生态保护以及治理政策是否切实执行，揭示生态保护不规范行为。 2.2 开展环保专项资金设计。环保专项资金主要用于环境保护、污染治理、生态区域建设等环保活动，环保资金是否按照规定用途使用、是否以较高的效率使用等将直接关系环境资源保护、生态文明建设情况。因而，国家审计应该对环保专项资金的筹集、用途、收支等情况进行审查和监督，对于改变专项资金用途、挪用专项资金、浪费专项资金的行为给予揭示。 2.3 开展资源环境项目审计。主要是对重点建设的或实施的资源环境项目进行设计，具体包括以下几个方便：第一，对于比较重大的，国家组织和管理的环保项目进行审计。比如废气、废物、废水等排放监管体系的建设项目、城市污水处理设施的建设项目、城镇垃圾处理设施的建设项目、污水治理设施的建设项目等，主要审计以上项目的可行性、建设情况、实施情况；第二，对于污染比较严重的重点行业的脱硫设施项目进行审计，比如钢铁制造业；第三，对于重点矿山资源、土地资源的保护及治理项目进行审计；第四，对于环境资源项目建设的合理性、合法性进行审计，揭示违规建设行为；第五，对于环保建设项目的审批流程进行审计，揭示审批过程中存在的收贿等违反法律法规的行为。 2.4 开展资源环境绩效审计。有些企业虽然在开展环保活动，但是该环保活动是否能够起到保护环境、节约资源的作用，还需要国家审计部门对环保活动的绩效进行审计。同时，国家环保政策是否有效、是否落实到位也需要通过环保绩效审计才能知道结果。目前，我国主要从以下几个方面开展环境绩效审计：一是对环境政策的有效性、约束性进行审查，揭示环境政策对环境保护、资源节约方面发挥的作用以及存在的问题；二是对法律法规的执行效果进行审查，揭示法律法规执行部门对于违规行为采取惩罚、惩治措施的情况，分析其是否切实执行了环境资源或保护的法律法规；三是对生态建设专项资金的使用效率、效果等进行审查；四是对环境建设项目的投入、产出情况进行审查，揭示建设成本以及运行之后所能带来的环境效益。 2.5 开展资源环境责任履行审计。将资源保护和生态文明建设的目标和任务分配到各政府部门、各企事业单位甚至每个公民，是实现经济与环境和谐发展的有效办法。为了保证各政府部门、各企事业单位能够按时、认真的完成资源保护和生态文明建设目标，必须通过国家审计对其进行监督。主要从以下几个方面来开展环境责任履行审计：首先对环境责任目标分解、分配情况进行审计，明确生态文明建设的责任主体；其次对于环境保护、生态文明建设的责任履行情况进行审计，揭示敷衍了事或浪费环境资源的行为；最后对于未履行环境保护责任的部门或企事业单位所受惩罚情况进行审计。 3 加强国家审计、促进生态文明建设的措施 3.1 建立和完善国家审计的相关法律法规 目前，我国政府审计所遵循的法律法规还不太完善，不能给政府审计工作提供有效的保障，影响了政府审计的权威性。同时，没有出台专门的政府审计准则，使得很多审计环节缺乏规范的标准作指导，可能导致审计结果不够准确。因而，笔者认为应该从以下两个方面完善和建立国家审计的法律法规：第一，修订国家审计相关的法律法规。首先修订宪法，目前我国的宪法中还没有明确赋予国家审计机关环境审计的权利和责任。这在很大程度上阻碍了国家审计的开展。其次修订审计法，审计法是明确规定审计内容、审计依据、审计程序以及审计人员责任的一部法律，但是这部法律到现在为止也没有将环境审计的有关规定添加进去。因而应该修订审计法，对国家环境审计的内容、程序等加以明确规定。再次修订环境保护法，我国的环境保护法只是明确了各级环境部门在保护环境、治理污染等方面的权利和责任，但却没有明确国家审计机关对环境部门、其他政府部门、企业等的环境行为具有监督和约束的权利，更没有明确审计机关在环境保护、生态文明建设中的责任，因而应修订环境保护法；第二，构建国家环境审计准则。国家环境审计准则应主要包括以下内容：环境审计总则、具体实施细则、审计范围及内容、审计人员的权利和责任、审计信息的质量要求等。通过构建国家环境审计准则来指导政府的环境审计工作，保证环境审计工作的规范性、准确性。 3.2 明确国家审计的主要内容 目前，我国政府审计所涉及的领域比较少，主要是对水资源、土地资源、节约资源以及减少三废排放方面进行审计，因而笔者认为国家审计应该拓展审计范围，充分发挥审计的监督和管理职能，应该从以下几个方面明确国家审计的权限：第一，对资源保护和开发利用情况进行审计。包括对重要资源的开发和利用情况进行审计，比如矿产、森林、海洋等，揭示这些重要资源的浪费或破坏现象；对环境污染的治理情况进行审计，比如污染治理专项资金的使用、分配情况，各部门以及企业是否严格按照国家环境标准来治理环境污染等；对生态环境遭到破坏地区的整治情况进行审计；对土地使用、出让以及转让情况进行审计。土地是归国家所有，是人民共有的财产，为了防止国有资源遭到损害，应该开展土地使用以及转让情况的审计。第二，将环境绩效纳入到国家审计的范围之内。具体包括三个方面的绩效审计，分别是对环境资源保护资金的使用效率、效果等进行审计；对政府出台的环境资源保护政策、优惠政策的实施情况、实施效果等进行审计；对重要的环境保护、生态 文明建设项目的资金使用、建设情况、安全情况、运营效果等进行审计。 3.3 提高国家审计人员的能力和素质 由于环境审计在近些年才被提出，所以非常缺乏环境审计经验丰富、知识较扎实的人才，因而提高国家审计人员的能力和素质是当前比较重要的一项工作，具体做法如下：首先，设立专门的环境审计机构并配备专门的环境审计人员。目前，我国的环境审计工作主要是由那些从事财务审计的人员来完成，很多地方都没有专门的环境审计机构。环境审计不仅需要审计人员具备审计、财务等知识，同时还要求审计人员了解资源、环境等学科的知识，因而成立专门的环境审计机构并配备具有资源、环境知识的审计人员是提高国家审计工作水平的前提；其次，培养一大批优秀的环境审计人才。一方面从社会、高校等招聘具有资源、环境、审计等知识的优秀人才，作为环境审计的储备力量。另一方面对原有的审计人员加强培训，主要是拓展他们在资源、环境方面的知识，同时鼓励现有审计人员到高校、研究所等交流学习；最后，创新环境审计方式与方法。可以通过向经验较为丰富的西方发达国家借鉴先进的环境审计方式和方法，也可以通过加强各级审计部门、各地区审计部门之间的交流合作来互相借鉴和共同研究新的环境审计方式方法。