摘要：生态文明作为一种更高级的文明形态，植根于农耕文明和现代工业文明的沃土，从人与自然的对立走向人与自然的高度和谐，其价值诉求绝不是单向度的，而是涉及社会生活的方方面面。在全面深化改革开放、加快转变经济发展方式的当下，依法治国的制度性安排使生态文明建设的内容更加丰富，任务更加繁重，我们会面临各种生产要素供给趋紧、环境污染加剧、生态系统的承载力退化等瓶颈约束。生态文明建设是一场全新的制度性革命，要特别重视制度设计在生态文明建设中的“过滤器”功能，结合生态文明建设中的重点难点问题，突出生态主线，形成强大合力，建立健全生态文明刚性考核制度和全社会环境保护的“自律体系”。
关键词：生态文明建设；制度设计；环境保护；绿色消费
一、传统资源配置方式的制度软约束及其后果
一个好的制度，只要经营有道，监管到位，往往能带来社会财富的涌流和人类福利水平的提高。制度，特别是经济制度更是一种有效的社会公共资源，一方面，它使人类的市场行为在一系列共享的社会规范制约下减少盲目性和不确定性，成为稳定的、可预期的，从而减少了非理性行为中的各种不确定性风险；另一方面，制度作为一种交易各方共享的社会规范，它使我们的经济行为变成一种超越个体的集体行动，促进了人们之间的相互信任与合作，由此形成的规模经济和外部效果将大大降低交易成本。这是制度的“过滤”功能使然，制度由此过滤掉的多余或有害成分包括寻租、交易费用、外部性和机会主义行为等。在“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为”①的语境下，当下的生态文明建设尤其需要借助制度这种“过滤器”的作用，我们强调顶层制度设计的初衷就是要通过完善生态环境保护制度，正向激励生态环境保护行为，从而抑制破坏生态环境的行为，为生态文明建设开辟新的道路。
改革开放以来，我们以经济建设为中心，全面深化国有企业改革，鼓励和扶持各种所有制经济共同发展，综合国力有了显著提高，目前已成为世界第二大经济体。但是，我国生态文明建设长期滞后，历史欠账太多，与此相关的制度设计也存在先天缺陷，特别是各级地方政府长期以来没有处理好经济发展与生态环境保护之间的关系，资源配置效率低下，高投入、高消耗、低产出的经济发展方式大行其道。当环境压力加大、资源约束趋紧的时候，我们往往会采取行政指令性的办法出台应急管理条例、规章和惩罚措施来缓解矛盾；当矛盾趋缓之后，故态重现，各种环保制度、规章又被束之高阁。
以产业政策为例，资源开采、生产加工和产品回收构成了产业开发与经营的一个完整链条，这三个环节相互依存，缺一不可，生态产业政策不能专注于资源开采权的定价或垄断定价，而完全忽视了产品回收价格的监管与服务。在转轨经济条件下，我国政府全面参与各种资源开采权的定价、议价，并有绝对的话语权，第三方等非政府组织在资源开采定价的谈判中没有发挥应有的作用，往往导致资源的定价水平严重低于其实际价值，造成大量资源流失和浪费；依靠科技进步提高产品开发的效率，走绿色发展和集约经营的新路子是建设生态文明的应有之义，但由于刚性化的条块分割的行政管理体制在很大程度上限制了广大科技工作者创新的积极性，从而抑制了我国科技创新能力的整体提升；循环利用和节约利用资源的方式方法在产品回收阶段应该大有作为，但我国相应的回收利用机制缺位，很多产品在生产者和消费者使用过后就彻底脱手，本来很多可以循环利用的资源变成工业垃圾，造成环境污染。另外，长期以来，我国的生态消费政策一直没有跟上社会生产力和广大人民群众日益增长的物质和文化生活水平不断提高的步伐，要么缺位，要么滞后。例如，生态税制的覆盖范围不够，消费税作为我国三大税种之一，漏掉了非环保型产品的征收。同时，由于我国缺乏权威的绿色标识制度，普通消费者对待绿色产品的识别能力有限，在选择绿色消费的时候存在一定的盲目性，很多非环保类的产品在包装上标有绿色环保字样，这样不仅冲击了绿色产品的竞争优势，也破坏了消费者的绿色消费行为。②
在环保制度的设计过程中，生态补偿机制是我国环保制度设计的重要环节，旨在通过经济、法律、政策和市场等手段，解决一个区域内经济社会发展中生态环境资源的存量、增量问题以及区域间的非均衡发展问题，从而激励人们从事生态保护和建设的积极性，使生态资本增值、资源环境永续利用。但由于我国还没有真正建立起完善的排污权交易市场机制，在实践中还存在相关法律法规缺位、排污量和总量控制指标难以确定、排污指标的原始分配难以做到公平、排污权交易信息平台和交易市场不完善等一系列问题，导致一些重要法规对生态保护和补偿的规范不到位，缺乏刚性约束。特别是由于环境产权界定不清，利益主体不明，再加上支持资金严重不足、补偿标准低且缺乏可持续性，我国生态补偿机制尚不完善，主要包括：从资源无偿划拨到有偿使用的改革不到位，资源产权市场化程度低，运营不规范；资源行业行政性垄断与自然性垄断并存，对垄断行业的成本监管缺乏科学手段和制度性规定；资源税费和环保税费整体偏低，资源性产品价格没有体现资源的全部价值；等等。如《中华人民共和国水资源法》规定了水资源的有偿使用制度和水资源费的征收制度，各地也制定了相应的水资源费管理条例，但大多没有将水资源保护补偿、水土保持纳入水资源费的使用项目，因此无法适应生态资源综合性、整体性保护的要求。
究其原因，不难发现，我国资源管理、生态保护职能分属于许多政府部门，由于资源、环境、生态之间存在着不可分割的联系，加之部门之间协调、合作比较困难，成本较高，这种分散管理模式存在诸多弊端，严重阻碍了生态文明建设的进程。中央对地方监督乏力，难以落实地方政府环境保护责任制，特别是在当前的政绩考核体系中，经济发展指标所占比重过大，许多部门和地方政府以GDP为主导的发展观仍然没有从根本上改变，仍然热衷于GDP的排位指标。由于生态环境建设的投资大、周期长、见效慢，而地方官员的有限任期和频繁调动导致短期行为和急功近利思想泛滥，政府官员更多热衷于政绩工程和形象工程，盲目上项目，只关心招商引资和经济增长速度，疏于考虑生态承受力和资源消耗状况，这种现象不利于生态文明建设的全面推进。另外，我国跨区域的环境合作起步比较晚，一旦出现跨区域的环境污染事件，往往缺乏有效的议事程序和争端解决机制，致使跨区域环境问题积重难返，尤其体现在流域水污染防治方面。从社会层面来看，我国公众参与生态文明建设的主动性、积极性还相当滞后，公众参与程度不高，特别是参与的领域狭窄，对政府保护环境的决策参与较少。实际上，“市场状况是衡量为肃清突进而作出努力的良好尺度，它与所作出的努力程度是一致的。但是，只要在主要领域中存在着投资紧张、吸纳以及非均衡，我们就仍然只是处于强制增长速度与和谐增长的中间状态，而没有坚定地走上和谐增长的道路”③。生态文明建设是一个长期的系统工程，不是一朝一夕就能够取得满意效果的，作为一个公共选择的社会博弈过程，它毕竟要取决于参与博弈的双方力量的对比，政府主体可以凭借其诸多优势而居首要角色，民间主体则因其受谈判力量小、进入创新体系成本高等因素约束而难以充当首要角色。因此，当下更为迫切的是通过政府主导作用，强化环境硬约束，为生态文明建设营造出适宜的制度环境。
二、制度性框架设计引领生态文明建设进路
生态文明建设千头万绪，向何处去是制度设计首先需要解决的问题。生态文明建设作为经济社会发展“五位一体”总布局之一，本身并不构成独立的社会结构，而是融入经济、政治、文化、社会建设中，需要全社会形成共同的生态意识和行为规范，执行统一的生态保障制度和评价标准。正如美国著名学者莱斯特・布朗所说：“中国面临的挑战是领先从A模式――传统经济模式――转向B模式，帮助构建一个新的经济和一个新的世界。”
1.“四个统一”决定了生态文明制度设计的历史新高度
党的十八届三中全会对深化生态文明体制改革提出了明确要求，强调必须建立系统完整的生态文明制度体系，健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，划定生态保护红线，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，改革生态环境保护管理体制，从整体上确立了“四个统一”的指导思想，即统一认识、统一规划、统一资源配置和统一管理，从而决定了生态文明制度设计的历史新高度。
统一认识就是要正确处理好经济发展与生态环境保护的关系，决不以牺牲环境为代价去换取一时的经济增长。当前，高度发达的工业文明在改变我们生产生活方式的同时，对自然生态环境的良性循环也产生了诸多负面影响，人类繁衍生息的地球已经没有足够的能力来支撑这种工业文明的持续发展，迫切需要开创一个新的文明形态来延续人类的生存，这就是生态文明。任何一个国家或地区的经济社会发展都不可能彻底走向自然的反面，超越生态文明这一新的历史发展阶段。我们不能漠视自然的力量，因为传统的“以生活水平表示的国家财富，主要取决于个人的努力、创造力以及对环境的适应能力。自然环境连同自然资源对一个国家的发展潜力影响很大。自然提供的发展潜力决定人们的活动方式和可获得的人力及非人力资源的使用方式”⑤。经济发展必须要有一定的速度，这是我们解决一切问题的基本条件。但是，经济发展并非越快越好，在增长方式仍然比较粗放、节能减排没有达标的情况下，过快的发展就等于过量消耗能源资源、过度污染环境，既增加了治理成本和发展成本，也透支了我们子孙后代的发展机会。要广泛利用各种媒体，充分揭示奢侈性、浪费性观念的危害性，自觉树立以“绿色、自然、和谐、健康”为宗旨的生态消费观念，做到既满足当代人的消费需求，又不损害子孙后代的生存环境，增强生态文明忧患意识和生态文明责任意识，创造良好优美的社会生态环境。⑥统一规划是从区域生态发展潜力和远景目标的物质基础和条件出发，通过编制生态文明建设规划，系统分析区域的资源环境承载力，统一社会资源和自然资源，合理开发和利用资源环境，促进区域的可持续发展，这也是统一资源配置的具体要求。“对于经济发展，特别是对于提高人民生活水平来说，重要的不是政府如何建立，而是政府应履行什么职责。无论政府如何建立，政府应该通过一系列有效的特定的工作，促进经济的发展和人民生活水平的提高，同时放松对经济生活的控制。这些为人们熟知的工作是：公共安全，意味着保护人民生活和财产的安全，包括产权的界定；保持币值稳定；根据人民的利益处理好外部关系；提供最基本的教育、公共卫生保健和交通；帮助那些不能自立和不被别人帮助的人。一个国家的经济控制局限于这些功能，才可能最有效地促进个人的自由和经济福利。”⑦虽然各级地方政府或政府各相关部门已经制定了大量的行业专业规划，有些侧重于经济的发展，有些侧重于土地的开发或城市的管理，有些侧重于生态环境的保护，但不同规划之间缺少沟通和协调机制，存在着一定的交叉、重复或矛盾，迫切需要统一起来。⑧特别要坚定不移地加快实施主体功能区战略，严格按照优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发的主体功能定位，划定并严守生态红线，构建科学合理的城镇化推进格局、农业发展格局、生态安全格局，保障国家和区域生态安全。
统一资源配置和统一管理是生态文明建设这项系统工程的重要环节，涉及政府管理的各个层面和领域，如果政出多门，各自为政，就会一盘散沙，形不成合力，也就无法实现生态文明建设的既定目标。在市场机制充分发挥作用的条件下，非限制性市场上的资源将自发地朝着最有利的部门和地区流动，市场供求比例的变化以及由此引起的价格的升降，将把各种资源分配到适当的位置上。但与此同时，也会有这样两种局限性：第一，在市场机制起作用，资源在部门间、地区间转移的过程中，将产生局部的或结构性的资源闲置或浪费现象。尽管某些闲置或浪费现象往往是不可避免的，但不可否认的是，它们毕竟是国民经济中的损失。第二，通过市场机制的作用以及资源在部门间、地区间的转移，经常需要一个相当长的过程才能做到资源的比较合理的分配，而在这个相当长的过程中，国民经济可能已经受到了较大的损失。在限制性市场上，市场机制虽然也能对资源配置发生作用，但由于价格的升降是受限制的，资源在部门间、地区间的转移也受到限制，所以，资源的配置不可能像在非限制性市场上那样由市场供求比例的变化来自发地进行调控。从资源配置的角度看，要重点加快绿色政府建设，形成有利于生态文明建设的决策机制、投资机制和引导机制，形成政府、企业、公民三个层面共同参与生态文明建设的良好局面。从统一管理的角度看，要进一步明确相关部门的职责和分工，分解和落实各部门的具体行动目标、任务和责任，建立行使行政执法权力保障生态文明建设的联动机制，实现生态文明建设执行力量的有机整合和高度统一。
2.政府主导推进生态文明建设的基本原则
推进生态文明建设的出发点是对传统的高投入、高消耗、高污染的经济发展方式的根本否定，是从构建新文明的战略高度实现经济社会体制转型跨越、人与自然和谐发展的多元化创新。这样的制度创新不是在做秀，更不是权宜之计，而是蕴含着深刻的政治、经济和文化哲理，体现了政府主导推进生态文明建设的基本原则。
一是坚持政府主导、全民参与原则。生态文明建设的宗旨是关乎人的全面发展，与我们每一个人的工作、生活、就业、娱乐、健康保障等息息相关。“我们不辞辛劳是为了避免贫穷所带来的更大的羞耻和痛苦。我们勇敢面对危险和死亡是为了保护自己的自由和财产，保护取得快乐和幸福的方法和手段；或者是为了保护自己的国家。我们自己的安全必然包含在国家的安全之中。坚忍不拔能使我们心甘情愿地做所有这一切，做出我们当前处境中所能做出的最好的行为。”⑨建设生态文明就是要唤醒我们当下“最好的行为”，从我做起，从小事做起，积极参加绿色环保活动，践行绿色出行、绿色消费，努力维护自然及人类和谐的发展秩序。我国是世界上最大的发展中国家，各地生产力发展水平不平衡，改变传统的粗放型的生产生活方式与习惯不可能一蹴而就，而倡导绿色发展、提高绿色GDP的任务繁重而艰巨，当然离不开政府的主导作用。因此，充分尊重人民群众的主体地位和首创精神，最大限度地改善民生，使人民群众在共建生态文明中共享生态文明建设的成果，这是政府主导、全民参与生态文明建设的出发点和落脚点，如果漠视人民群众的主动性和创造性，没有广大人民群众的积极参与，建设生态文明只能成为一句空话。 二是坚持人与自然协调发展原则。随着机器智能化生产、网络化精细管理等专业生产效率的提高，各种生产要素的投入呈现几何级数增长，土地、能源和劳动力等要素供给约束越来越紧张，而工业生产产生的“废水、废气、废渣”和各种化学污染物开始蔓延开来，人类的生产生活环境面临着新的挑战。“大自然中的一切事物（几乎包括所有物种）都是相互联系着的，几乎每个事物都在保护自然秩序方面有自己的作用。因此，差不多所有的物种都有意义，都有资源价值。若消除一个物种――即使从资源观念上看是微不足道的物种，我们也很可能在某时某地、以某种方式感受到由此造成的后果。”⑩历史反复证明，整个人类经济社会的健康发展要始终遵循人与自然和谐相处、共生共荣的发展规律，否则就会走进死胡同，就会受到大自然的惩罚。“在大多数情况下，需要是同某个具体对象、某项活动、某种关系或同一定种类的对象、活动等等相联系的。因此，它不仅是作为人本身的一定状态而产生，而且总是在他同其周围的环境，特别是社会产品和这种环境对他的影响的关系的联系中产生的。”人不是独立的，人与自然的关系同人与人的关系一样重要，正如池田大作在与汤因比对话时借用佛法所说：“人类只有和自然――即环境融合，才能共存和获益。此外，再没有创造性发挥自己的生存的途径。”
三是坚持可持续发展原则。可持续发展是科学发展的必然要求，是从发展战略和发展全局的角度提出了生态文明建设的水平与质量标准，它主张我们的经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设是一个发展的共同体，整个发展过程是连续性的和相互促进的，每一个发展环节没有断裂，也没有黑洞，不能寅吃卯粮，不计后果；要始终坚持绿色发展、循环发展、低碳发展的基本路径，加快形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，进而全面增强可持续发展能力。这就需要我们每一个人在日常的生产生活实践中时刻审视、检查自己的行为，是否对地球、对环境、对资源产生负面的作用和破坏。“由于长期而严重地违反某些自然规律，人类已处于岌岌可危的境地；但人类若要摆脱这种处境，只需使自己的行为接受自然界的限制就行了。”在如何缓解资源环境压力面前，我们个人最为重要的行动就是节约，节约就是最好的保护。因为我们现在虽然进入了一个全球化的大消费时代，但资源有限，人类的可持续发展不可能建立在消费无度的基础上，而转变生活方式和消费模式最重要的前提就是节约，可持续发展必然要求可持续消费，可持续意味着节约。
3.向污染宣战成为推进生态文明建设的光荣使命
三、构建立体的生态文明建设制度体系
大家知道，生态文明建设是一个复杂的系统工程，单一的规约解决不了全局的问题，而制度层面的法律法规往往侧重于具体行业、具体行为的刚性规范与约束，许多涉及水土治理、大气污染防治、生态补偿等方面的地方法律法规政出多门，“九龙治水”的标准和效力不一，迫切需要一个来自于顶层的决策制度主导、统筹协调建设进程，辅之以绩效考核、教育示范等制度体系建设，从而把握生态文明建设的正确方向。
1.生态文明决策制度
就生态功能区划及生态格局调控而言，首先应该搞好定位，确定生态区划的具体目标，特别要根据城市发展的空间结构、地区经济发展水平和产业转型的特点，结合国家主体功能区划的要求，综合考虑区域生态环境现状和区域差异，在生态环境调查的基础上，利用先进的方法与技术手段，进行生态环境现状、生态环境敏感性和生态服务功能重要性评价，揭示其区域分工规律。在此基础上针对城市生态环境特征的相似性和差异性进行地理空间分区，形成生态功能分区方案。根据各功能区的生态环境特点、主要生态环境问题和主导生态服务功能，提出生态环境保护目标、生态环境建设与发展方向及对应措施。尤其值得注意的是，要研究划定城市或区域的生态红线，实行最严格的生态保护措施，同时配套实施相应的生态补偿制度，决不能突破“红线”。同时，要深化资源性产品价格和税费制度改革，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度，彻底改变低成本甚至无偿使用生态产品的做法，建立健全生态补偿机制，这样才能从根本上扭转生态环境总体恶化的趋势。 2.生态文明考核制度
在生态文明建设的制度设计中，生态政绩考核制度是显性的，也是刚性的，往往涉及方政府官员的仕途或一个地方的社会形象，需要各级政府的科学决策，需要各级领导干部亲力亲为。一方面，要把握发展的理念，注重动态思维，把近、中、远期目标结合起来考核。一般而言，我国地方政府官员由上一级政府任命，任期内的政绩将决定地方政府官员的政治命运，因此在考核一届政府政绩时，既要考核年度（近期）的政绩，更要考核任期内（中远期）的政绩，通过日常的工作业绩积累，来反映整个任期内的政绩水平和为民施政服务的质量。另一方面，要区别对待，突出重点，结合不同功能区的特点进行政绩考核。尤其是对于水源保护区、自然保护区等重点生态示范区、试验区，不能以GDP的规模和增速以及招商引资业绩来考核政府官员的政绩。同时，对领导干部实行自然资源资产离任审计也非常必要，要将生态文明建设各项任务的完成情况与财政转移支付、生态补偿等资金安排挂钩，与各类评优创先挂钩，将节能减排作为考核地方政府领导班子政绩和国有及控股企业负责人业绩的重点内容，实行节能减排目标责任制。
3.建立完备的生态文明伦理教育体系
中国生态文明建设离不开公众的广泛参与和支持，只有通过构建完备的生态文明伦理教育体系，加强生态文明建设的宣传和普及工作，才能唤起大众热爱大自然、保护生态环境的生态主体意识，实现经济、政治、文化、社会、生态的良性循环与发展。强化生态文明伦理教育旨在建立和完善环境保护的道德文化制度，构造全社会环境保护的“自律体系”，形成生态文明建设人人有责、生态文明规定人人遵守的良好风尚。“各项道德原则没有任何文字形式，它们一代一代地传下去。青年人掌握这些道德原则，不仅通过老年人的道德教育，而且首先通过自己对成年人行为方式的观察，以及借助于其他人由于各种违反社会道德的行为而受到处置的经验。以这种方式传承下来的道德原则本身，在千百年的长期发展进程中，逐渐形成为整个社会对个人的举止行为提出的要求。”
