深化经济责任审计强化行政权力监督
行政权是宪法和法律赋予国家行政机关管理政治、经济和社会事务的最重要的国家权力。由于行政权具有管理领域广、自由裁量度大、以国家强制力保证行使等特点，决定了它既是与公民、法人切身利益最密切相关的一种国家权力，又是最动态、最容易滥用的一项国家权力，如不对其进行强有力的监督制约，就有可能膨胀为恣意妄为的权杖。因此，监督制约权力的核心，首先是监督制约行政权。如何监督制约行政权，本文结合审计工作实际，谈几点认识。
一、加强对行政权力监督的重要意义 1、加强对行政权力的监督制约是完善社会主义市场经济体制的需要 改革开放以来，各级政府加强行 政管理，我国政治、经济、文化各领域都发生了巨大变化。在社会主义市场经济条件下，政府对经济的发展、社会的进步和人民生活水平的提高负有更大的责任，行政权力的运用必须接受合法性、合理性和有效性的监督。政府及其行政人员如果没有受到强有力的监督制约，就可能将行政权力推入到商品化的轨道，行政人员在追求自身利益的情况下就会忽略公共利益。因此，加强和完善行政权力的监督制约机制，对政府的行政权力进行严密的监督，是市场经济对政府行为的必然要求，也是完善社会主义市场经济体制的需要。 2、加强对行政权力的监督制约是健全社会主义法制的需要 改革开放以来，我国法制建设虽然取得了显著成绩。但是各级政府在健全法制、依法行政方面还存在较大差距。特别是在行政执法方面，有法不依、执法不严、违法不究，甚至滥用职权、执法犯法、徇私枉法的现象时有发生，严重损害了法制的权威性，破坏了党和政府在人民群众中的形象。这些问题的存在，重要的原因就是对行政权力的监督制约机制还不完善，拥有行政权力的领导及其工作人员法制意识还不强。因此，加强和完善对行政权力的监督制约机制，把各级政府和政府各部门行政职权纳入法制化的轨道，使政府各方面的行政管理工作能受到经常的、有效的监督，是进一步健全我国社会主义法制的需要。 3、加强对行政权力的监督制约是建设社会主义政治文明的需要 我国的政治文明以人民当家作主为本质特征。但是由于社会主义初级阶段的政治、经济、文化条件制约，所有行政权力主体还不能都直接参与国家公共事务的管理，只能以人民选出代表组成国家行政权力机关并由此产生执行机关这种方式来行使行政权力。人民和政府的这种委托代理关系决定了要对政府机关及公共行政权力的行使者进行监督，防止滥用职权，侵犯公共利益。因此，建立有效的监督机制，加强对行政权力的监督制约，促使国家行政机关切实根据人民的意志和愿望进行公共事务的管理，从而保障政治民主，维护人民群众的民主权利，对于建设社会主义政治文明具有极其重要的意义。 二、经济责任审计对监督制约行政权力的重要作用 推进国家治理、实现国家善治的关键在人，在于各级政府的管理者履行受托责任的状况。拥有最大权力的人，理应承担最大的责任。党的十七大以来，党中央作出了改革和完善决策机制以及对权力制约和监督的决定，特别是把加强对党政主要领导干部的监督列入了重点监督范围，说明对党政“一把手”经济决策、权力运用等监督制约问题已经引起党中央的高度重视。如何加强对党政“一把手”的监督，其监督手段、途径是多种多样的，从审计的角度，开展对党政领导干部经济责任审计也是一条行之有效的监督途径之一。 1、经济责任审计是促进领导干部依法行政的重要举措 经济责任审计是以促进领导干部推动本地区、本部门、本单位经济社会科学发展为目标，以促使领导干部守法、守纪、守规、尽责为重点，以财政财务收支以及有关经济活动的真实、合法和效益为基础，对领导干部履行经济责任情况进行评价和考核的行为。通过开展经济责任审计，及时发现并查处领导干部以权谋私、失职渎职问题，有利于促进领导干部审慎对待和正确行使党和人民赋予的权力，提高行政行为的科学性、透明度和有效性，做到科学决策、民主决策、依法决策，按照市场经济规律思考、规划和部署经济工作，依法有效履行职责，最大限度地减少领导干部在经济工作中的失误。同时，通过对领导干部的经济责任审计，还可以使广大干部受到教育，有所警诫、有所镜鉴，提高依法行政的水平和能力。 2、经济责任审计是科学评价领导干部履职的重要方式 加强行政权力的监督制约，必须建立科学的考核方法和完善的监督机制，约束和规范领导干部的行为。审计对权力的监督制约具有自身特有的优势，审计产生于受托经济责任关系，作为一项具有独立性的监督活动，超然于授权人与被授权人之外，可以保证结果的真实客观。经济责任审计就是通过对领导干部的经济决策行为、经济管理行为、政策执行行为、自我约束行为的审计评判，从而评价领导干部是否正确履行经济职责，是否严格执行国家财经法纪，为各级党委考核任用干部提供重要的参考依据，保证对领导干部的考核监督和选拔任用更加客观公正，对提高党的执政能力和执政水平具有重要意义。 3、经济责任审计是完善权力监督制约机制的重要手段 经济责任审计作为惩治和预防腐败体系中的一个重要环节，在促进建立健全权力运行监督制约机制，引导领导干部正确行使党和人民赋予的权力，严肃财经法纪，推进党风廉政建设等方面发挥着独特的积极作用。更重要的是，经济责任审计，以其特有的“免疫系统”功能，不仅对领导干部任职期间经济责任做出客观公正的评价，促使其认真履行职责，不断提高领导经济工作水平和决策能力，而且可以及时发现和纠正一些苗头性、倾向性的问题，避免问题继续扩展和蔓延，能够帮助被审计单位进一步建立健全各项规章制度、规范经济秩序、提高管理水平，从而在根本上保障国家利益，实现权力监督制约的终极目标。 三、目前通过经济责任审计监督制约权力存在的问题 经过十几年的探索实践，经济责任审计已得到了各级党委、政府的认可和重视，并逐步成为开展经济社会管理、监督和教育的有力手段，效果越来越明显。经济责任审计集党内监督管理、行政效能建设于一体，实行绩效评价与目标责任考核相结合，通过以权利监督制约权利，有效增强了领导干部遵纪守法意识。宁夏日报2012年7月6日刊登了《过去怕审计 如今盼审计 盐池各单位排号邀请审计监督》，该报道有力证明了领导干部依法行政，自觉接受监督的意识增强了。但由于体制机制的原因，目前经济责任审计在协调配合机制、责任评价标准、审计方法手段、审计成果转换等多方面还存在不足，影响了经济责任审计作用的有效发挥。 1、经济责任审计协调联动机制有待完善 经济责任审计工作涉及到多个部门，在对权力进行问责监督的过程中，问责监督主体还不够明确。有些问题审计部门可以直接处理，而有些涉及违反党纪国法的问题则需要移送相关部门处理。再比如，在经济责任审计项目安排上，目前由组织部门主导，审计部门被动接受，存在组织部门的计划安排时间和审计部门的工作实施时间存在时间衔接不好、对接不上的问题，不利于经济责任审计工作的及时完成，也不利于审计监督的时效性。 2、经济责任审计缺乏统一的评价标准 经济责任审计的对象范围较广，涉及不同行业、不同单位的领导干部，而且不同地区的经济发展不同，对领导人员的经济责任要求也有所不同，经济责任审计中往往需要界定现任与前任责任、集体和个人责任、主观和客观责任等各种责任，责任界定的难度较大。审计评价是一个系统工程，涉及到领导干部的政治素质、领导能力、决策水平、廉政建设、人际关系等多方面的内容，如果仅仅通过经济责任审计查出的问题来评价一个领导干部的功过是非容易造成以偏概全、评价不客观、不准确等问题。 3、经济责任审计质量和效果有待提升 经济责任审计的对象是被审计单位的领导人员。要对领导干部做出全面准确评价，审计不能局限于被审计单位的财务账目、会议纪要等内容，还应包括领导人员在工作中的个人行为，但领导干部个人有无贪污受贿、收受回扣、挥霍浪费等问题，很难从被审计单位的经济资料中发现，审计质量面临较大风险。加之，审计涉及的行业多，面对行业不同、性质不同的被审计单位财务、经营、管理、重大决策事项等，需要审计人员不仅具备较高的政治素质和精湛的专业水准，而且要有较强的分析问题和判断问题的能力。但长期从事财政财务收支等常规审计的审计人员，知识结构和业务能力等难以适应经济责任审计工作的要求，难以反映不同单位、不同类型的领导干部经济职责的履行情况。 4、经济责任审计结果运用转化不够 审计成果利用是领导干部经济责任审计的生命线，审计结果报告是干部管理工作中反映领导干部履行经济责任情况的重要信息源。从目前的情况来看，审计提供的信息较多，但被部门利用的有限。“审计”、“责任追究”和“监督制约”还没有完全衔接。另外，经济责任审计结果不够公开透明也影响了审计的监督作用发挥。经济责任审计既涉及公民、法人或者其他组织切身利益，审计结果不公开、不透明，随意性大，在一定程度上造成了经济责任审计与领导干部任用脱节的问题，不利于将群众监督和审计监督相结合。 四、深化经济责任审计，强化权力监督制约的对策 1、完善经济责任审计协调联动机制 要建立完善全方位、多渠道的监督制约机制，形成监督合力，当审计工作遇到阻力和干扰时，审计部门可以主动提请纪检、监察或司法机关及时介入，协同配合，将经济责任审计发现的线索一查到底。当纪检监察部门发现领导干部经济方面的重大问题线索需要审计手段查证落实时，审计也应主动出击，最终将经济责任审计结果交纪检监察部门处理并归入干部廉政档案。要科学确定审计计划，尽量避免集中重复下达，保证经济责任审计项目及时有效实施；要加强联系沟通，在下达委托书时，有关部门应及时主动地将所掌握的有关举报材料等重要事项通报审计机关，使审计实施有的放矢。只有这样，才能发挥各个部门优势，才能将经济责任审计的权力监督制约作用发挥到位。 2、建立科学的经济责任审计评价体系 进一步完善和规范经济责任审计评价体系，对于客观评价被审计领导干部的工作业绩，准确界定其应当承担的经济责任具有重要的意义。要研究制定合理的经济责任审计评价标准。该标准应涵盖经济任务完成、资产保值增值、内部控制制度的建立和实施等多项指标。每项指标应既可以定量分析又可以定性分析，便于准确界定被审计人 员的各种经济责任。评价内容应以审计内容和结果为依据，做到评价“到位”不“越位”。在审计评价中应客观公正、全面地看待问题，公正地分析客观环境、基础条件等各种因素的影响。坚持审什么、评什么，对未予审计、证据不足、评价依据不明的事项不能做出评价。 3、突出经济责任审计工作重点 要从被审计人员任职期间经济活动的合法性、真实性和效益性入手，以全部政府性资金为基础，围绕领导干部履责情况，抓住领导干部做出的重点决策、开展的重点工作、实施的重点项目进行审计，客观公正地反映领导干部在任职期间的经济情况及应承担的经济责任。具体来说，要以财政财务支出为基础，检查被审计领导干部所在单位各项支出的合规性、合法性；以经济决策执行情况为重点，检查被审计领导干部决策、管理能力；以内控制度为重点，检查审计领导干部所在单位内部管理有无重大漏洞，检查被领导干部有无违反内控制度，造成损失浪费的问题；以重大违法违纪问题为重点，检查领导干部遵守财经法规和廉洁自律情况；以政府负债为重点，检查领导干部有无搞“政绩工程”、“形象工程”，造成超过偿还能力债务的问题。 4、提高经济责任审计人员综合素质 经济责任审计工作对审计人员提出了更新、更高的要求，要加强各类专业培训，更新专业知识，不断提高经济责任审计人员的政治素质、业务素质和心理素质，增强其法制观念，提高执法水平，使审计人员能够适应不断变化的审计环境。要坚持以人为本，改革干部人事制度，建立起竞争激励机制，提高干部业务素质和职业道德水准，努力实现审计工作手段和技术方法现代化，建设起年龄结构、学历结构、知识结构科学合理，适应审计工作健康发展需要的高素质审计队伍。同时，要加强审计队伍廉政建设，明确审计人员的责任和义务，控制和降低审计风险。 5、加强经济责任审计成果转化利用 注重经济责任审计结果的运用，对规范领导干部行政行为，加强对其行政权力的监督制约具有重要作用。各级党委、政府应该充分重视经济责任审计结果，在任用干部时，把审计结果作为一项重要参考依据。将经济责任审计整改落实情况纳入党风廉政建设目标责任制考核，促进被审计人员和单位整改纠正问题，使领导干部的经济责任审计成为惩治腐败、促进廉政建设的有力措施。各级审计机关对审计中发现的重大违纪违规问题和群众反映的突出问题要及时完整的报送组织、人事、纪检、监察等部门，不能“送人情、打折扣”，充分发挥经济责任审计的预防性、警示性和惩戒性作用。要积极推进审计结果公告，扩大经济责任审计的社会影响力，以取得审计一人、教育一片的目的，切实发挥经济责任审计的作用。 总之，各级党委、政府应该站在推动完善国家治理的高度，健全经济责任审计协作机制，完善责任界定标准和领导干部评价体系，在实际工作中突出审计重点，拓展审计方法，提高审计效率，利用好审计结果，真正发挥经济责任审计在监督制约行政权力方面的积极作用。