浅议新形势下如何加强经济责任审计
一、经济责任审计概述
作为一种受托责任审计，经济责任审计主要是受到委托人委托后对委托人所承担的义务。经济责任审计的一般内容包含财政财务收支的真实性、合法性、效益性，社会与经济发展指标完成情况、国有资产保值增值情况、内部控制制度的有效性与健全性、重大决策的科学性与合规性、财经法规执行情况、个人遵守廉洁自律规定情况等。经济责任审计的特点是对依法属于审计监督对象的企业及其他单位的主要领导干部进行， 它是国家赋予审计部门的一项神圣而重要的审计责任，它的顺利实施对我国国有资产管理、经济体制改革以及公共预算管理等都有着积极的推动作用。 经济责任审计具有评价、鉴证和监督三项职能，它具有不可低估的重要意义，它可以用来调节国家机器规范各权力主体，发挥着制衡功能。具体来说经济责任审计的意义可分为以下几点：第一，警示教育党内和政府官员，督促其高效、勤政与廉洁。依据对某特定受托者进行审计后的审计结果，对其进行相应的奖惩，以持续优化领导干部职能与价值；第二，优化企事业单位与政权机构的有关职能，提高资源利用率。通过开展经济责任审计计量受托责任，使受托者与委托者间成立互相信任的关系；第三，经济责任审计通过规范审计，有效地控制了受托者资源财产管理权，并促使提升权力使用规范度，形成强有力的经济权力制约机制，这也是经济责任审计的最根本意义。 经济责任审计在我国的发展历程大致可分为在企业的试点阶段、在机关事业单位推广阶段、全面创新阶段。其中，试点阶段又可分为两个方面：一是厂长（经理）离任的经济责任审计。随着1978年农村经济体制改革全面开展以来，企业自主权的扩大进一步加剧了国家与企业间的信息不对称，部分领导人员虚报成绩、以权谋私，为了维护国家利益加强对企业经济活动的监督，厂长（经理）离任经济责任审计应运而生，此后离任审计的程序、法律与范围等逐步得以建立，经济责任审计的规范性也进一步得到了加强；二是承包经营阶段的经济责任审计。1987年六届人大会议根据经营权与所有权相离的原则，重点完善企业经营机制上，国家以合同的形式将国有企业的财产使用权与经营权承包下去，承包者得到一定的经济利益并承担企业的经济责任，为促使承包者依法办事，正确行使职权，审计署发布了有关规定以进一步规范了承包经营经济责任审计的程序及重点。 在经济责任审计在机关事业单位的推广阶段，随着国企改革持续推进，承包经营经济责任审计逐步转向企业负责人任期经济责任审计，中共中央办公厅、国务院先后印发了有关暂行规定，对审计经费、对象等做出了规定，标志着我国正式实行领导干部任期经济责任审计。 在我国经济责任审计的全面创新阶段，主要有以下特点：一是审计对象有所扩展，“五部委”明确要求自2001年起逐步开展县级以上各级党政领导干部任期经济责任审计；二是经济责任审计专职机构建设逐步完善，通过内部调整或增加编制等方式，县级审计机关设立了经济责任审计专职机构；三是审计模式不断完善，审计模式较为灵活，许多地方采取了任中审计，将监督关卡前置，还有些地方实施了任前审计；四是制定了详尽的经济责任审计评价指标。 中共中央办公厅、国务院在对两办两个《暂行规定》进行修缮的基础上于2010年10月联合颁布了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，这标志着我国经济责任审计全面步入制度化和法律化的轨道，也标志着我国国家审计走向了一个崭新的发展时期。《审计规定》的颁布是贯彻落实党的十七届四中全会精神的重要措施，也是加强我国社会主义民主政治建设的必要措施，它对促进领导干部全面贯彻落实科学发展观、大力加强干部管理与监督、推动经济社会又好又快发展而言意义十分重大，同时也为具有中国特色的经济责任审计的长足发展注入了新的强大动力。 二、经济责任审计存在的问题分析 国家审计署刘家义认为审计监督是民主法治的产物和推动民主政治的手段，是国家政治制度中不可或缺的组成部分，是国家治理这个大系统中的一个具有揭示、预防和抵御功能的“免疫系统”，也是维护国家经济安全的重要工具。但目前来看，我国经济责任审计尚存在以下问题。 1、对经济责任审计的认识存在不足 经济责任审计工作在各地发展不甚平衡，这源于各地发展水平与对审计的重视程度存在差距，经济责任审计可供借鉴的经验较少，不可避免地存在许多对审计的误解或思想上的误区。许多人错误地认为经济责任审计只是走走形式，反正领导干部升迁或调任已成既定事实，组织的决定不会因审计结果而动摇，况且被审计对象比较特殊等。这些思想上认识的不足直接影响了经济责任审计顺利而深入的开展，审计质量随之较为低下，审计程序也较不规范，无法实现真正意义上的经济责任审计。 2、审计程序缺乏规范性 正确鉴定并请多被审计对象的经济责任是经济责任审计的本质目的，审计结果应当成为领导干部选拔和任用的重要依据之一，因为审查经济责任后的目的是为了进一步任用或辞退。为切实发挥审计效用，应当未经审计不得离任，但从目前来看许多领导干部的经济责任审计发生在其离退休、免职、届满及调动之时，不符合有关规定，错误地执行了先离任后审计，使经济责任审计失去了意义。审计程序规范性不足直接降低了审计的监督职能，审计机关进退两难。如果审计发现大问题则可以改变被审计对象的去留，如果只是一般性问题则较难变动审计前已作的人事变动决定，这样造成的风险之一就是平庸之辈得到提拔或重用，拉低了领导干部整体水平。 3、审计内容与方法存在诸多缺陷 一方面，审计内容较为泛泛，重点不突出。对于经济责任审计的内容没有抓住重点，部分审计小组只是对领导干部所管辖范围内的边角部分进行审计，而对民众和社会较为关心的政府投资、市场准入等权力流向关键环节只是简单带过，有的甚至未加以深入调查。 另一方面，经济责任审计的技术与方法没有针对性，偏重于传统的离任后审计，被审计领导干部对其三年的述职报告避重就轻，对其任期内的些放政绩尽量放大，模糊了公众视线。进行审计时局限于与领导干部层开展对话，忽略了也应与群众代表、被审计单位中层干部进行对话，审计目的性不甚明确。此外，任期内审计占比较小且没有做到全过程审计，部分资历平庸的领导干部得到提拔或重用。 三、新形势下加强经济责任审计工作的有关对策 作为我国国家审计系统的重要组成部分，经济责任审计工作的进一步深化对于促进我国经济与社会又好又快发展、督促各级领导干部守纪守法尽职尽责的作用巨大。具体来说，新形势下应当创新立意，从以下方面着手推动经济责任审计工作的深化发展。 1、审计内容要抓住重点 我国社会经济的持续快速发展使得经济责任审计主要内容也产生相应变化。依目前情况来看，应当着力推动建设民主政治，强化权力制约及监督，集中注意力，重点抓住以下五项审计内容：一是审计因决策不当所造成的资金使用效率低下问题；二是考查被审计领导干部任期内相应社会经济的运行与发展状况；三是合理评判“三公支出”的规范性及财政支出综合绩效，实现审计对财政资金的动态监管与跟踪监管；四是重点关注市场准入、土地出让及政府投资等权力流转关键部分，使审计工作全面围绕各领导干部权力的流转而展开；五是严查领导干部的违法违纪问题，如有违纪则严肃加以处理。 2、完善经济责任审计方法 经济责任审计的技术与方法要有针对性，具体可包含以下方面：第一，以开展审计座谈会的形式，与群众代表、被审计单位中层干部及领导层成员分别进行座谈，以多角度全方位地了解被审计对象在重大经济决策、遵守廉政与财经纪律等方面的实现情况及其可能存在的问题，从而使得实际实施审计活动时能够做到目的明确、重点突出；第二，离任审计必须与任期内审计相互结合，其中任期内审计要做到全过程审计，占比至少不能低于70%，不能出现部分领导干部在经济责任不明确的前提下职位得到提升的现象。 3、突破审计深度与广度强化科学化管理 必须在经济责任审计深度与广度上有所突破，并切实提升科学化管理水平才能有效地最大化经济责任审计的效益。具体来说：首先，应当进一步实施任期内轮审、分类管理审计对象且重点突出的管理办法，任中审计占比要相应增加，各有关领导干部可同步进行审计，各主要领导干部须在任期内轮审一番，切实做好审计计划创新管理；其次，将政府投资项目审计、部门预算执行审计、专项资金审计、财政决算审计等与经济责任审计进行有机结合，树立经济责任全局思路，统一进行规划，在具体操作与实践中要积极探索实施领导干部经济责任审计的方式方法。科学合理地组织实施审计项目管理，进行协同审计，实现一次进点分别报告，完成审计的无缝对接，大大提升绩效责任审计工作效率。同时要大力转换审计成果，切实发挥经责审计的综合效用；最后，进一步建立健全经济责任审计质量管理体系，从审计的立项、实施、报告、处理、惩罚、整改、成果利用等各核心环节控制审计质量，利用绩效考评机制使审计质量管理工作得到具体落实。 4、严肃查处领导干部违纪问题完善干部选拔机制 一方面，在审计过程中，审计机关一旦发现被审计对象或其他有关人员存在违反廉洁自律原则或未严格遵守财经法规、由于渎职或自身失职严重损害了群众利益或造成重大经济损失和恶劣的社会影响等此类问题，必须作成移送处理书，及时将被审计领导干部移交司法机关或纪检监察机关进行处理，后者按规定的立法程序立案调查，成立专班进行严肃处理，调查结果一出来就要及时将其反馈至审计机关。 另一方面，进一步完善干部选拔任用机制，合理确定领导干部选 拔任用的依据，如可依据领导干部在任期内的经济责任履行情况，使工作成绩较为突出、能够切实有效履行经济责任的领导干部得到提拔，以此牢牢树立正确的政绩观。而对于所在单位存在严重的违反财经法规问题、不正确履行或不履行经济责任的领导干部则要摒弃任用，不能予以重用或加以提拔。 5、坚持审计“两手抓”切实维护群众根本利润 经济责任审计要本着“依法审计、服务大局、围绕中心、突出重点、求真务实”的基本方针，在审计实际工作中要坚持“两手都要抓”：一要关注重大的制度性缺陷、体制性障碍及其他管理漏洞，大力推进体制制度创新和民主法治建设；二要切实发挥审计在加强廉政建设、惩治腐败方面的积极作用，勇于查处和揭露违法违规问题。进行经济责任审计时务必牢牢把握审计的根本目标，即全心全意地维护人民群众的根本利益。目前经济责任审计工作的落脚点和出发点必须要放在“推进法治、维护民生、推动改革、促进发展”上。充分明确维护国家安全是审计的首要任务，在现阶段，务必使经济责任审计做到充分保障国家利益、推进民主法治，促进经济社会全面协调可持续发展。