浅论粮食安全与审计监督
一、粮食安全的重要性及审计机关的责任
当今世界关乎一国经济安全的,主要涉及粮食安全、能源安全和金融安全。对于有13亿人口的中国,粮食安全更具有非同寻常的意http://wwW.LWlm.cOM义,正如人们常说的“民以食为天”、“国以粮为安”。胡锦涛总书记曾深刻指出:“解决好13亿人口的吃饭问题,始终是治国安邦的头等大事,始终是推动经济发展、保持社会稳定的基础。如果吃饭没有保障,一切发展无从谈起。”温家宝总理指出:“我国是一个13亿人口的大国,吃饭问题始终是头等大事。如果粮食和农业出了问题,谁也帮不了我们。我们必须长期坚持立足国内实现粮食基本自给的方针,任何时候都不能动摇。” 由于粮食安全关系我国经济持续健康发展,关系政治安定和社会稳定,尤其当前在面临国际金融危机情况下,其意义至关重大。三农问题是全党和国家工作的重中之重,粮食安全是治国安邦的头等大事,将围绕中心、服务大局作为工作方针的审计机关,需要在维护粮食安全方面发挥作用。 首先,法律赋予了审计机关维护国家经济安全的神圣职责。审计法将维护国家财政经济秩序,提高财政资金使用效益,促进廉政建设,保障国民经济和社会健康发展确定为审计机关的法定职责。作为经济安全重要组成部分的粮食安全,需要审计机关发挥职能作用予以维护。 其次,审计机关专门负责经济监督的地位,使其具有维护粮食安全的能力和条件。审计机关专司经济监督,而且具有审计署及省市县四级完整的组织机构,监督工作涉及经济领域的方方面面;经过26年的实践,锻炼出了一支作风扎实、技能过硬的审计队伍,有能力和条件在维护粮食安全方面发挥作用。 第三,审计机关要发挥保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”的功能定位,对审计机关维护国家粮食安全提出了现实要求。最近,刘家义审计长在《求是》杂志撰文指出:审计监督制度是维护国家经济安全的重要工具,是保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”;审计的首要任务是维护国家经济安全、保障国家利益、推进民主法治、促进全面协调可持续发展。这就要求审计机关为维护国家粮食安全必须充分发挥预防、揭露和抵御功能。 二、审计机关在保证国家粮食安全方面发挥“免疫系统”作用的着力点 《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》要求:“实行耕地和基本农田保护领导干部离任审计制度”,这是首次在“中央1号文件”中提出审计机关对耕地和基本农田保护的应尽职责。这就明确要求我们在对乡镇、县(市)区、市州以及省级党政负责人、各级土地管理、农业主管部门等部门负责人的离任审计时,应将其履行耕地和基本农田保护情况作为重要的内容进行审计和评价。同时,应积极探索对村民自治组织和村级党组织负责人进行任期和离任审计,为耕地和基本农田保护提供制度支持。实际上,在以往审计中也揭示出这方面问题,如《审计署10省区市财政支农资金管理使用情况审计调查结果》(审计署审计结果公告2009年第4号)反映:与2003年相比,有7省市耕地面积减少953万亩。 但是通过审计仍发现一些问题,如刘家义审计长在向全国人大常委会作《国务院关于2008年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》时指出:通过对18个省区市种粮农民“四补贴”资金管理使用情况的调查发现,2008年,有27个县的320.1万亩非种粮或非耕种土地享受补贴2.3亿元,有24个县的569.9万亩已种粮土地应得未得种粮补贴3.9亿元。 除“四补贴”资金外,审计还应关注粮食最低收购价政策执行情况、新型农村合作医疗、农村最低生活保障、农村养老保险试点、农民工转移培训资金、“家电下乡”、“汽车、摩托车下乡”补贴资金、泥草房改造补贴、义务教育阶段学生享受了“两免一补”政策等惠农政策落实情况进行监督,检查有无政策不到位和虚报冒领、截留挪用、克扣农民补助、借机乱收费等问题。 3.跟进农业基础设施建设,关注建设质量和效益。我国中低产田约占耕地的2/3,粮食生产长期处于“人努力,天帮忙”的靠天吃饭的状况。党的十七届三中全会决定提出要求:“把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村”。要求审计机关对大到南水北调工程,小到灌溉支渠等水利工程、新增千亿斤粮食生产能力建设项目、中低产田改造、农业综合开发项目、公路“村村通”项目以及电力农网改造投资等项目实施跟综审计。注意揭示有无立项不实、虚报项目问题;项目建设程序不合规、建设资金不到位问题;不实行招投标或招标不规范问题;有无利用不合法、不真实合同及合同显失公正条款损害国家、集体和农民利益行为;虚报项目建设成本和实物工作量问题;建设单位挤占挪用项目资金问题等。在涉农项目审计中落实温家宝总理在今年的政府工作报告中明确提出的“各级政府都要自觉接受人大监督和政协民主监督,强化监察、审计等专门监督,高度重视人民群众监督和新闻舆论监督,做到行政权力运行到哪里,监督就落实到哪里,财政资金运用到哪里,审计就跟进到哪里”的指示精神。 4.在环境审计中,关注农业、农村环境问题。农业、农村环境问题,事关农业、粮食生产的可持续发展,事关农产品的质量和食品安全,事关农民生存和生活质量。我国农业面源污染严重,有4万多个乡镇没有集中污水处理设施,300多万个村庄的生活污水随意排放http://wwW.LWlm.cOM,3亿多农民喝不到干净的水。 审计中,在注意搞好水污染防治等环保专项资金和退耕还林、退耕还草等资金审计的同时,关注测土施肥资金、农村沼气工程项目、农村饮水安全工程等项目资金使用的真实性、有效性;关注农村周边矿山、工厂三废排放是否达标;关注农业生产废物的资源化利用、中低产田改造等土地治理项目中有无将有毒、有害废物用作肥料或者用于造田的情况。 5.在预算执行、财政决算、财务收支以及经济责任等审计中,关注涉农资金。在同级预算执行审计和财政决算审计中,监督国家有关保证各级财政对农业投入增长幅度高于经常性收入增长幅度,以及大幅度增加国家对农村基础设施建设和社会事业发展的投入,大幅度提高政府土地出让收益、耕地占用税新增收入用于农业的比例,大幅度增加对中西部地区农村公益性建设项目的投入的法规、政策规定是否落实到位。 在国有粮食仓储企业审计中,关注储存粮食的真实性、完好性;对涉农事业单位审计时,关注涉农资金的管理使用是否合规、有效;对办理涉农政策性业务的银行保险企业审计中,检查相关业务是否有效开展,经营活动是否真实;在经济责任审计中,除前面提到的离任审计外,还应搞好对地方各级负责人以及涉农部门负责人任期中履行维护粮食安全经济责任情况进行事中审计,尤其对“米袋子”省长负责制落实情况加强审计监督。 6.针对涉农、涉粮政策,提出审计建议。在审计和专项审计调查基础上、进行宏观分析,反映有关农业生产、粮食安全政策执行效果,揭示粮食储备、粮食收购价格、以粮变油、粮食深加工、涉农政策性金融业务、农业环境保护、涉农引进外资等宏观问题,提出完善政策、法规和制度、机制的建议。 三、两点具体措施建议 1.整合审计资源,充分发挥基层审计机关在维护粮食安全方面的优势。粮食生产点多面广且主要分布在广大的农村,需要有效整合审计资源,上下联动、横向结合,切实发挥审计作用。在项目计划上,应尽可能给基层审计机关安排有关项目,如全国1700个粮食主产县的审计机关应当适当更多地承担维护粮食安全方面审计任务。在具体组织上,既可以按行政区划统一组织、分头实施,又可以粮食增产、土地治理、环境保护等项目为依托实行多区域、跨流域上下统一、联合审计。 2.在审计方法上,应充分运用审计和审计调查相结合;常规的真实性、合法性审计与效益审计相结合,积极开展效益审计;注意使用计算机审计及卫星遥感技术等先进技术,以及时发现问题、提高审计效率。积极邀请水利、农业、土地、工程、环保、统计、粮食等方面的专家和技术人员参加审计组,以便及时解决相关专业性和技术性问题,提高审计结论的可信度和执行力。注意与涉农部门搞好工作协助,共同发挥监督作用,形成监督合力。