基于粮食安全视角的财政支农资金审计思考
公共受托责任决定政府审计维护经济安全的职责。粮食安全是国家经济安全的重要部分，近年来，我国的粮食产量虽有了恢复性增长，但耕地及播http://wwW.LWlm.cOM种面积减少等影响粮食安全的诸多因素依旧存在。新华社２０１１年２月２４日报道：２００９年底我国耕地面积约为１８．２６亿亩，比１９９７年的１９．４９亿亩减少１．２３亿亩。因此，当维护经济安全成为公共受托责任的一项重要内容时，政府审计应从抵御、揭示和预防的视角，关注粮食安全问题，财政支农资金审计的目标应提到维护国家粮食安全的高度。
1 政府审计维护粮食安全的理论依据 审计的本质是独立的“经济监督”，其基本职能是“经济监督、经济评价和经济鉴证”。随着社会经济的不断发展、民主法治建设的日趋完善，作为国家政治与法律制度重要组成部分的政府审计，其公共受托责任的内涵也经历了受托财务责任、受托管理责任和受托社会责任3个阶段。当国内外政治、经济环境的变迁及其日益复杂导致威胁国家经济安全的因素不断显现时，政府审计作为促进全面有效履行公共受托责任的一种监督机制，其职能、职责也随之拓展。维护国家经济安全、粮食安全已成为公共受托责任的一项重要内容，是政府审计功能拓展的必然结果。 《审计法》第一条规定：“加强国家的审计监督，维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，促进廉政建设，保障国民经济和社会健康发展”。政府审计的监督职能就是通过对国家经济活动的监控，保证和促进政府公共受托经济责任的全面有效履行，维护国家经济安全。在维护国家粮食安全方面，政府审计机关以精湛的专业技术和高度的辨别力履行自己的监督职能，通过揭露、查处财政支农资金使用与管理中存在的重大违规违法问题，检查和督促有关经济责任者忠实地履行经济责任，促进与保障粮食安全。 2 我国粮食安全现状及其影响因素 我国作为拥有世界最多人口的国家，既是农业大国、粮食生产大国，也是粮食消费大国。改革开放以来，我国基本解决了１３亿人的吃饭问题，当前，我国粮食安全总体形势是好的。但随着工业化、城镇化发展，粮食消费需求呈刚性增长，以及耕地减少、水资源短缺、农民种粮积极性不高等因素，对粮食生产的约束日益突出，使我国的粮食安全问题面临挑战。２００７年末，全球食品价格危机爆发，国内粮价逐步接近甚至高于国际市场价格，谷物净出口格局因而不复存在。与此相对照，大豆和食油进口迅速增长，２００９年进口大豆４ ２５５万吨、食用植物油８１６万吨，这意味着中国通过主要谷物以及肉、蛋、奶和水果蔬菜自给，辅之以大豆和食用油进口，维持着当前的食物供需平衡 2.1 耕地及播种面积减少，影响粮食总产量 （２）从１９５２年到２００３年粮食播种面积呈下降趋势。１９９８年以后播种面积更是出现急剧下降，２０００年至２００３年的4年中，全国共减少农田１３ ５８０万亩，２００７年粮食种植面积刚刚恢复到１５．８３亿亩，与２００３年的１４．９１亿亩相比，增加了０．９２亿亩，但仍低于１６亿亩的安全警戒线。粮食播种面积下降快的主要原因之一是：非农建设占用耕地。１９９７-２００３年８年间，各种非农建设用地达到１３２．６万ｈｍ２，２００３年我国开发区所占面积２２．２７万ｈｍ２，甚至超过了全部城市的面积，严重动摇了粮食生产的基础。特别是开发区的恶性扩张，占用了大量的耕地。 2.2 土地开发整理看似新增耕地，实质产出较低 土地开发整理是指国家对土地进行计划补充耕地量和耕地保有量的具体安排。中华人民共和国《土地管理法》（１９９９年１月１日执行）第四十一条提出：“国家鼓励土地整理。县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。”这是我国首次在法律文件上提出“土地整理”一词。然而，审计发现：有的土地开发整理项目缺乏调查论证、科学规划；有的项目看似完成了土地整理开发，但水利设施、道路系统等并未跟上；有些新整理复垦的荒地、荒岛和整理开发的废弃地、滩涂等，不仅在环保及可持续发展方面需进一步论证，而且这些看似增加的耕地，其亩产是低的，没能从根本上维护国家粮食安全。 2.3 农民种粮积极性不高，存在利益冲突 在支农资金审计调查中发现，农资成本增长较快、粮食价格上涨缓慢等因素影响农民种粮积极性。具体审计调查情况如下： （1）种植成本不断上升，粮食补贴的http://wwW.LWlm.cOM增加不能弥补农资价格的上涨，反而导致种粮积极性的下降。审计抽查某市某区等地１１１户种植水稻、小麦的农户发现， ２００７年，水稻、小麦亩均种植成本分别为６２７．８３元、３５６．７７元，比上年分别上涨了３４．０６元、１０．１１元，涨幅分别为５．７４％、２．９２％。其中，种植水稻和小麦亩均所需的种子、农药、化肥与复合肥4项主要农资成本分别上涨了６．９０％、３．６８％，超过亩均种植成本涨幅。２００８年上半年，农资价格上涨更是迅猛，其中种植水稻亩均所需的尿素、过磷酸钙和氯化钾3项农资成本７月份比年初上涨了７５．３０元，涨幅达５５．３７％。在此情况下，国家虽然加大了水稻直补、农资增支综合补贴等粮食补贴力度，２００７年比２００６年每亩补贴增加２０元，２００８ 年比２００７年每亩补贴又增加３２元，但仍不能弥补农资价格的上涨。此外，柴油价格上涨等因素也增加了农业机械的使用成本。 （2）种植经济作物收益相对较高，部分粮田被流转为种植经济作物，未能刺激粮食生产。以某市某区为例，该区２００８年种植花卉５ ９８３．５０亩，亩均净收益约３ ５００元，该地区种植粮食亩均纯收入约为４２０元，约为该区粮食亩均净收益的８倍。 2.4 农业政策设计与执行存在差异，影响支农政策有效性 近年来，我国采取了一系列惠农政策，不断对粮食生产实施宏观调控。２００４年政府重新将中央“一号文件”恢复到农业问题，对种粮农民实施粮食直补，２００５年免缴农业税， ２００６年实施粮食最低收购价并在粮食直补基础上对种粮农民实施农资综合直补政策，２００８年提高了农资综合直补标准并扩大了补贴范围。应该说粮食直补、良种补贴、农资综合补贴等直补政策导向无疑对粮食种植产生正向激励，在调动农民种粮的积极性、维护粮食安全方面发挥了重要作用。 但在审计中发现，我国的粮食直补政策在实施及预算资金安排方面还存在一些不足。如种粮补贴变为种地补贴，换句话说：只要种地（不一定是粮食）就有补贴，而且不论种粮产量如何均有补贴。审计抽查某省三个地级市时发现，三市当前均按照计税面积发放粮食直补，造成种粮与不种粮的农民都获得粮食补贴，进一步降低了种粮的比较效益。 3 基于粮食安全的财政支农资金审计创新 3.1 更新观念，用“免疫系统论”指导财政审计实践 按照“免疫系统”理论，审计机关不仅要强化监督，当好“经济卫士”，而且要通过独立行使审计监督权，保证国家各项政策能够有效实施，加强“疾病预防”，使国家机器健康、安全地运行。“免疫系统论”隐含着审计的保护、清除、修补、预警四大功能，在新的历史时期，审计监督的路径是抵御、揭示和预防的复合模式，以促进经济社会健康运行，促进其他各个系统的功能平衡，使国家经济社会健康、安全。 在“免疫系统论”的统领下，财政支农资金审计重点应有变化，变事后监督为事中监督，尤其突出事前审计；审计目标应在合规性审计基础上突出安全性、效益性评价，变查找问题为问题原因并重；审计方法要从宏观着眼、微观入手，从宏观层面思考分析；审计理念上应注重发挥风险预防性和体制建设性功能等。总之，要充分认识免疫系统的内涵与作用，用免疫系统观指导并付诸于审计实践。 3.2 以维护粮食安全为目标，增加审计调查与跟踪审计项目 国家审计作为一个“免疫系统”，能够最早地感受到病害侵蚀的风险，更早地揭示病害侵蚀带来的危害，更快地运用法定权限去抵御、查处这些病害。“免疫系统”的角色定位标志着国家审计有了全新的内涵和更高的追求。因此，根据“免疫系统”理论，维护国家粮食安全、经济安全、国家利益成为审计机关的首要任务。 在财政支农资金审计方面，应增加审计调查与跟踪审计。如根据国土资源部统计公告，２０１０年新增农用地面积３８．３５万hm2，新增耕地面积３７．３７万hm2。然而对于复垦土地的产量、效益如何，与原粮田的亩产差异是多少等应作深入的调查与调研，不能简单看耕地面积的增加。审计工作应及时发现影响粮食安全的风险，尽早关注危及粮食安全的各种因素，揭示并坚决制止违法违规占用耕地行为，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量不降低，及时建议政府、国土资源部或相应的权力机关，运用各种政治资源、经济资源、社会资源，保护国家粮食安全，将审计关口前移，充分发挥审计预警、预防的作用。 3.3 关注粮食政策的有效性，从政策层面提出建设性意见 ２００４年政府重新将中央“一号文件”恢复到农业问题，增加农产品价格，取消农业税，粮食产量又恢复性增加，２００５年粮食产量增加到４．８４亿吨，２００７年达到５亿吨，粮食种植面积也有所增加。可见，农业政策对粮食产量的确有着重要影响。然而，政策制定的初衷是好的，政策实施与否、实施效果如何，应是审计调查关注的重点。按照“免疫系统论”的要求，财政支农资金审计调查，不能仅停留在过去的财务审计上，而要以维护粮食安全为目标，从微观到宏观、从个别到一般、从局部到全局、从苗头到趋势、从表象到里层，进行深层次的全面分析、揭示和反映，从宏观制度层面反映问题，对农业政策、经济政策的有效性进行评价，从制度政策层面提出建设性意见，使审计在我国粮食安全方面起到积极的重要的作用。 （1）完善粮食补贴政策，关注政策效率与效果。关注粮食补贴政策制定与执行过程中是否存在补贴范围过宽或超范围补贴、补贴标准过低、补贴方式不规范等问题，资金分配上是否存在测算因素不合理、分配办法偏离政策目标的问题等。积极开展绩效审计，分析评价有关政策目标的实现程度，从直补管理机制和制度的角度深入剖析产生问题的原因，提出进一步完善直补政策、优化直补机制、规范直补资金管理的意见和建议。 （2）坚持积极主动服务和严格规范管理两手并举。严格落实耕地占补平衡，确保补充耕地质量和数量；大力推进土地整治，提高补充耕地质量；做好管理基础工作，提高监管能力和效率。 3.4 联合审计，及时为宏观决策提供真实数据及相关信息 “无农不稳，无粮则乱”，要http://wwW.LWlm.cOM满足人们日益增长的粮食需求，保障粮食安全，目前重要的手段之一就是调动农民种粮的积极性，不断提高粮食生产能力。然而，影响粮食安全问题的因素很多，除上述的耕地面积、播种面积、价格因素、农民种粮积极性等以外，随着人们消费水平和消费观念的不断转变，对粮食质量和品种的要求也会越来越高，粮食消费趋势也会不断变化，这也将成为影响粮食安全的重要因素。 （1）可利用国家审计独立、客观、公正及审计人员素质较高的优势，根据审计署“八号令”尝试审计机关内部打破各业务处室、按行业分工的界限，构建财政审计“大格局”，实施联合审计。 （2）按照分工效率及资源整合理论，尝试国家审计、内部审计、国土资源部等部门的 “联手作战”。对当前及今后一段时期内的粮食产量、粮食需求量及粮食消费的趋势等进行专项调查，为宏观决策提供真实数据及有关信息，确保我国的粮食安全。