基于国家治理视角的金融审计研究
一、国家治理视角下金融审计的目标定位 从金融审计的发展历程来看,金融审计目标的演变体现了国家治理的需求。纵观我国金融审计的发展史,笔者认为:金融审计的目标是由国家治理的需求和国家审计的地位与功能共同作用决定的。在国家审计与国家治理的相关理论中,最重要的也是首要的一点是:国家治理的发展决定着国家审计的发展。国家治理的发展进程制约着金融审计的发展进程,直接或者间接地影响金融审计作用的发挥,自始至终对金融审计起主导作用 。当国家治理对国家审计的需求发生变化后,金融审计必须主动调整跟进,随着国家治理的发展变革而不断赋予审计工作新内涵、新目标、新任务、新重点、新方式。安全、稳定和有序是国家治理的前提,也是国家治理的首要目标。随着国家治理环境、治理重点的变化,遵循国家治理转型的路径,金融审计需要明确自身定位和努力方向,通过自身的科学转型,推动国家实现良好治理。作为金融监管体系中一个重要的组成部分,金融审计要关注国家宏观调控措施的落实效果,查找金融机构风险隐患,查处重大违法案件和经济犯罪线索,揭示体制性障碍、制度性缺陷和重大损失行为,在防范和化解金融风险、维护国家金融安全,服务国家治理方面发挥重要作用。
国家审计是国家治理的重要组成部分,也是国家治理的有效工具和手段,对国家治理起着促进作用。在国家治理框架下,国家审计就是充分发挥审计的预见、监督、服务和公开等功能,推动国家治理实现善治。刘家义审计长指出:“在国家治理中,政府审计实质上是依法用权力监督制约权力的行为,其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的‘免疫系统’,是国家治理的重组成部分”,对完善国家治理具有重要作用,应进一步加强审计监督,更好地推动和服务国家治理。从国家审计的实质是对政府行为绩效的监督的角度出发,金融审计的目标应该是促进政府金融管理机构充分有效地行使权力,依法履行审计监督职责,加强对权力运行的监督和制约,以有效地防范金融风险,保证国家的金融安全,积极有效地推动实现国家的良好治理。 二、国家治理视角下金融审计的“免疫”功能定位 国家审计对完善国家治理具有重要作用。金融审计是国家审计的重要组成部分,亦是金融监管体系中的重要组成部分,相当于金融监管体系中的“免疫系统”。金融审计在金融领域充分发挥着防御、预警、清除、修补的“免疫系统”功能,进而防范化解金融风险,促进经济平稳、健康可持续发展,保护国家金融安全,促进国家治理实现善治。 (一)“免疫防御”功能。“免疫防御”是发挥金融审计作为“免疫系统”功能与作用的基本前提。国家金融审计机关作为专门的金融监督部门,对金融企业的经济活动和金融监管机构的职能履行情况进行审计监督,及时发现和抵御各种违法犯罪分子的侵蚀和腐败行为、维护金融政策和法纪规章的严肃性、维护良好的金融秩序和发展环境,“保护”金融业健康、有序、又好又快和可持续发展。 (二)“免疫预警”功能。金融审计对金融系统的预警功能是金融审计对宏观金融运行实行全方位的监管,旨在分析研究金融与财政、物价、经济的相互关系,发挥早期预测报警功能,为制定和实施货币政策提供依据。每年的全国人民代表大会上审计署审计长都要对上一年的金融审计工作做金融审计报告,将去年金融审计中发现的问题进行总结汇报给国务院,就金融审计中发现的重大审计问题做出具体的审计意见和审计建议,为国家制定宏观经济政策提供参考。 (三)“免疫清除”功能。依法处理问题是发挥金融审计“免疫清除”功能的重要手段。金融审计机关有职责对金融审计发现的能够处理的问题,利用法律赋予的职权,依法进行处理,直接发挥金融审计抵御和消灭违法违规问题的作用,维持金融秩序,维护金融法律权威,确保国家金融安全。 (四)“免疫修补”功能。金融审计机关通过依法严格审计,对审计中发现的制度性缺陷和问题进行反馈,促进对相关金融制度进行创新与重构,从而促进相关金融管理制度的建立和完善,在更高层面上实现金融制度的规范化和制度化。在揭露、查处金融问题的基础上,加大审计整改力度。金融审计的“修补”不仅是针对审计发现问题的“小修小补”,更是相关制度的“大修大补”,体现审计的建设性。刘家义审计长指出:“建设性决定审计的生命力,是全面发挥审计免疫功能的体现。” 三、金融审计服务国家治理的优势 我国的金融监督体系由金融监管、金融稽核和金融审计等形式组成。金融审计作为金融监督体系中的重要组成部分,与其他监督形式相比,具有全面性、独立性的特点。同时,金融审计是我国国家审计的一个分支,与其他部门审计相比,具有专业性、延伸性的特点。金融审计的行业特点为全方位防范金融风险,维护国家金融安全和改善国家治理提供了有利优势。 (一)全面性。我国目前的金融体制是“分业经营、分业监管”。根据法律授权和功能定位,银监会、保监会、证监会分别对银行、保险、证券业进行具体业务监管;而财政、税务等部门仅在其职权范围以内进行专项事项检查。相比之下,金融审计的内容不仅包括对金融企业进行微观层面的审计监督,还涵盖对金融监管部门的职责履行情况、金融监管机制的有效性和健全性等宏观层面的监督检查。金融审计不仅可以从微观层面发现和揭露具体违规问题,也能够从货币政策执行效果、房地产市场宏观调控绩效、国家产业调整振兴规划实施情况等多角度分析存在的机制体制上的问题。由此看来,金融审计能够对金融全行业、各业务范畴进行专门的、全面性的审计监督,能够从全面、系统和协调的角度去监督、发现、预警风险,提出防范化解金融风险、规范金融监管、优化金融结构、促进完善金融政策的对策与建议。 (二)独立性。《中华人民共和国宪法》明确规定:“审计机关在国务院总理的领导下,依照法律规定独立行使审计监督权,不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。”这表明审计监督是我国最高经济行政监督,也表明金融审计在法律地位上比其他金融监督形式更具有权威性,因而独立性更为突出。与其他金融监管部门相比较,金融审计机关独立于金融系统外部,是纯粹的监管机构,并没有发展金融业的责任和利益纠葛,所以金融审计能够客观、公正地行使审计监督职权,全面深入反映和揭露金融行业风险问题以及独立提出金融改革建议,进而推进我国金融体制改革的进程。 (三)专业性。金融审计具有会计专业背景和审计职业优势,能够及时、全面、准确地获取反映金融企业和金融行业真实经营发展状况的基础会计信息,并对此进行专业性的审计验证和科学的分析比较,准确、直接和主动地发现金融机构的经营问题和金融领域中存在的潜在性风险,从而消除和化解金融危机。 (四)延伸性。根据《审计法》规定,国家审计不仅可以对金融企业、金融监管部门进行审计,对金融管理体制的改革和发展提出建议,而且还可以利用法律赋予的权力,对与金融密切相关的其他行业、企业进行延伸调查与审计,审查和了解其经营状况和财务情况,调查和掌握可能引起金融风险的外部因素,并发挥国家审计的整体信息优势,对国家经济、金融、产业等政策及时提出调整和改进的建议。金融部门业务活动的广泛性,决定了金融审计较为突出的延伸性。根据审计需要,理论上金融审计可以延伸至国民经济的任何一个行业和领域。 四、金融审计服务国家治理的途径 国家审计对完善国家治理具有重要作用。金融审计在促进建立规范的金融风险防范机制,不断提高金融资产质量与运行效率,推动金融企业的稳健、可持续发展,更好地发挥金融企业在促进转变经济发展方式、加快经济结构战略性调整等方面起到了不可替代的作用。根据“十二五”规划,金融审计应该强化对宏观经济金融政策贯彻落实情况的审计监督,促进金融市场平稳健康运行,为推动科学发展、加快经济发展方式转变、维护金融稳定、防范金融风险提供强有力的保障。综合以上,基于国家治理视角下的金融审计,可以通过监督和制约权力运行,揭示、防范和化解金融风险,保障国有金融资产安全落实和执行国家宏观调控政策情况保证国家宏观调控政策执行等途径,不断提升服务国家治理的水平和绩效,推动国家治理实现善治。具体从实施来看,有以下几个方面: (一)转变审计监督理念,拓展金融审计内容。树立全新的监督理念是金融审计有效发挥防范金融风险作用的前提,国家治理视角下的金融审计监督要从合规性监督转变为风险性监督,以有效地揭示金融风险;从突击性监督转变为经常性监督,提高审计效益;从事后监督转变为事前、事中监督,防患于未然,提高监督效能。拓展金融审计内容要做到以下两点:一是加大对保险、证券、信托等行业的审计力度。金融审计要发挥免疫功能,防范系统性金融风险,抑制金融危机,必须要消除证券和保险行业监管审计的盲点。因此要根据金融业发展趋势,拓展审计对象,将审计监督区域涵盖到货币市场、资本市场、保险市场、信托市场和其他各类金融机构,并将外资银行纳入审计视野,突出关注一些宏观性、行业性或系统性金融风险。二是加大对金融机构内控制度的审计力度。金融机构的内控制度,是防范金融风险与危机的基础性、根本性制度,是金融机构安全稳健经营的前提。因此,金融审计应对金融机构内控制度的审计单独作为一项重要内容进行,将内部控制制度设计和完善程度及其执行状况纳入到审计范畴。 (二)优化金融结构,完善金融监管。要全面建立金融审计与国家金融监管的协作机制,提升金融审计揭示、防范和化解金融风险的能力。在强化中央金融机构审计的同时,加大对地方金融机构的监督力度,化解地方金融隐患;在强化银行业审计的同时,加大对资本市场的审计监督力度,警惕资本市场风险;在强化传统业务审计的同时,加大创新业务审计力度,推动金融创新。金融监管的有效性,对于防范金融风险、维护金融安全至关重要。要着眼宏观,立足长远,从战略全局出发洞察金融态势和经济运行的全貌,关注金融监管政策的制定、运行和实施效应,客观评价监管绩效,揭示金融监管存在的问题,从而更好地服务于金融监管。要全面评价金融监管机构在执行国家经济金融政策、促进市场发展、履行监管职责及其在经营管理、业务发展中存在的突出问题和薄弱环节,促使金融监管机构更好地履行职责;同时揭示金融市场发展中存在的突出问题和体制弊端,进一步提出完善金融监管的政策建议。 (三)大力推行金融绩效审计。随着我国行政体制改革的深入和政府职能的重大转变,开展国家绩效审计已成为中国民主政治建设的必然要求。开展金融绩效审计,既体现了国家审计本质的要求,也适应了中国民主政治发展的必然要求。金融绩效审计通过评价金融机构的经营效益、风险管理、内控制度的有效性及各项经济政策的落实情况,揭示内部控制和风险管理中存在的薄弱环节和突出问题;从金融创新和金融服务的角度,评价金融机构的服务能力和发展水平等等。通过评价金融监管机构监管措施是否完备并得到有效执行;监管方式和手段是否适应业务的发展并真正发挥作用;监管的内容和范围是否适当、有无监管越位和监管缺位问题;监管效果跟踪和自我评价制度是否健全有效等进行再监管,从根本上促进政府行政效率的提高,促进实现国家良治。 (四)促进宏观调控政策的贯彻落实。宏观调控政策是国家经济健康运行的重要保障,各项宏观调控政策措施的落实对宏观经济健康运行有重大影响。金融审计应把金融机构执行国家货币信贷政策和产业政策情况作为审计监督的重要内容,坚持以真实性为基础,重点检查金融机构执行国家金融政策的情况,对重大金融活动进行专项审计或审计调查,从而掌握国家宏观调控政策的贯彻落实情况。例如关注保障性住房建设、关注国家助学贷款、关注贷款资金投向国家宏观调控的领域等。金融审计应开阔审计视野,转变审计思路,努力促进和保障中央宏观调控重大经济方针政策的贯彻落实,发挥金融审计在服务国家治理中的建设性作用。