国家审计新观念:国家审计是国家治理的工具
http://wWW.LWlm.Com 从国家治理视角构建国家审计制度，是一种基于民主政治的新观念。这种新观念的理论意义表现在，可以形成对主流的审计动因理论——“受托责任理论”的新注解：实践意义表现在，可以为国家审计的未来发展提供战略思路。“免疫系统”理论突出了国家审计在国家管理体系中的保障功能，重视事前的预防与事中的控制，但是，与国家审计重视事后监督的实际属性相悖。实际上，“免疫系统”理论存在着某些难以克服的缺陷；不能不承认，本性固有的消极式的“免疫”与主动式的“审计”，存在不小的差距。当认识到国家审计是国家治理的工具时，国家审计将更凸显其内在价值。这就是为什么我们现在要讨论“国家审计与国家治理”关系这个问题的主要原因。
一、研究动因：国家审计的重新定位 在可考的文献中，笔者在2003年8月举行的被认为是审计界最高规格和最大规模的纪念审计署成立二十周年“全国审计理论研讨会”上的演讲“基于国家治理的国家审计制度分析”，可能是最早从国家治理角度研究国家审计制度建设的论文。笔者认为：“审计作为一种政治工具被许多人使用”，“不同领导体制下，国家审计充任了不同的政治工具”，“国家审计是一种维护公共利益的政治工具，它在党派利益对抗中处于中间地位”，虽然“国家审计是国家政权设置中约束政府财政行为的一种政治工具”，但是，“国家审计并非能够独立发挥某些决定性作用”。在此之后，笔者还通过多篇论文或者研究报告，从政治视角讨论了国家审计问题。 那么为什么要建立从国家治理来理解国家审计的视角呢？因为：在关于国家审计“动因”研究中，过去出现过“权力制衡观”、“委托代理观”、“民主政治观”、“利益冲突观”、“财政监督观”和其它的理论解释，但是，这些观点的基点都是国家审计在“审计关系”中的特定关系以及其相应地位。它们所能够看到的是：国家审计“为谁做”以及“做什么”，即国家审计“为委托人服务”以及“能够监督政府及公共机构”，而忽略了或者没有看到“谁”的背后是什么，以及“谁”可能的改变。基于“审计关系”中“审计委托人”、“被审计人”和“审计人”三个方面关系的分析是有意义的，但是，不能不看到，这种分析是基于表面现象进行的，而审计关系本身的时代性、动态性，都可能导致人们对国家审计理解上的缺陷。从这种意义上看，传统的对国家审计的理论解释是短浅的，微观的，也是有局限性的。 在国家审计对政府财政权力进行制衡的背后，在审计委托人(立法机构或者政府)委托权力给审计机关的背后，还有着更深层次的意义。即：国家审计有助于解决国家的有序发展问题，这本身就是一个国家治理问题。国家审计不应当将眼光局限在个别既定的但是也可能在将来改变的委托人身上，因为这样的定位，必然束缚了国家审计的创新思维。 二、国家审计作为国家治理工具的特殊意义 在我国当代民主框架下，将国家审计作为国家治理的有效工具的意义是非常重大的。 (一)拓展了国家审计的作用范围：从单纯审查财务、财政收支到关注体制与制度的改革 在我国，从国家审计的发展轨迹可以看出，我国国家审计的监督范围，不断地在拓展。自我国各级审计机关成立以来，在改革开放之初，计划体制的特色还是十分明显的，国有经济的大统一格局下，财政审计在“上审下”的制度下，维持了很小的规模，而国家审计的重点，主要集中在国有企业方面；此后，财政审计在《审计法》的强力推进下，获得了较大的发展，而随着中央“国退民进”的政策实施，企业审计的规模发生了较大的萎缩。在财政审计方面，增加了“绩效审计”的力度，使传统财政审计向深层次延伸。随着社会经济发展，国家审计增加了社会保障基金的审计，环境保护审计和驻外机构审计等等内容，国家审计的范围在结构上与内涵上均发生了显著的变化。 然而，应当看到，那种“出了西家走东家”式的微观式的审计，的确解决了被审计单位的某些问题，改进了相关的工作，但是，没有从根本上触及国家和地方在管理体制与制度层面上的问题，使国家审计实际发挥的作用很有局限性。国家审计如何在我国转轨时期这个许多方面无序的状态下，以很少的资源消耗，通过解决“点”上的问题，再深入到解决“面”上的问题，显然是必须认真面对的问题。体制与制度问题解决了，也就达到了国家治理的效果。
(二)强化对官员个人权力的制衡：经济责任审计的深化 从一开始对企业负责人的经济责任审计，到后来对县级以下领导人进行经济责任审计，再到现在的对厅局级、省部级领导干部进行经济责任审计，我国的国家审计已经将传统的财务、财政收支审计，延伸到了对领导人职务责任的审计，使国家审计成为制约公共机构个人权力的有力工具。经济责任审计被认为是中国国家审计的一大特色。仍然可以断定：“经济责任审计将成为未来国家审计的亮点”。在最近十年中，中国的政治体制改革几乎没有重大突破，新的经济基础与落后的上层建筑之间矛盾重重，其中，一个关键性问题是官员腐败；而目前，在所有的腐败中最突出的是“用人”腐败。这是当前干群关系紧张的根本原因。解决对领导干部的权力约束问题，自然是离不开经济责任审计。在我国政治体制没有根本性改变的状况下，经济责任审计将一直是解决干部腐败的有力工具，并且可能发挥越来越显著的效果。在未来，经济责任审计将成为国家审计在国家治理领域发挥重要作用的突破口。 在我国，政治体制改革进入了“瓶颈”，由于受到既得利益者的掣肘，政治改革举步维艰；在政治改革中，核心问题是干部任用问题，这导致“吏治”的问题变得越来越突出。经济领域的问题是所有问题的集中体现，而所有的腐败都与获得不正当经济利益息息相关。国家在反腐败方面，赋予国家审计以重任，国家审计不应当缺席。国家审计成为国家“反腐倡廉”的重要工具，是我国特殊时期国家治理的一项重大要求。 在目前，党组织的经济控制权力边界并不明晰，在这种情况下，部分党的基层领导人对经济活动的干预将不可避免；在我国现行的一党专政的政治制度下，对权力的制衡本来就存在着某些缺陷，在党的部分基层领导人借党的名义滥用权力时，对这些领导人的约束就十分必要；而对国家治理，也应当考虑“治党”的问题：后一个问题解决了，前一个问题就容易多了。国家审计将经济责任审计扩展到党组织层面，是经济责任审计发展中获得的重大突破。 (三)增加对执法机构的约束：国家审计立法功能的突起 从建立中国特色的市场经济角度看，政府的“管理”职能应当向“服务”职能转变，这意味着需要将本来市场调节的权力归还给市场，即政府的权力应当缩小。但是，在社会转轨时期，政府的经济控制权力不是在变小，而是在事实上表现为一种无序扩展的态势；坚持“中国特色”已经成为某些政府官员强化政府对经济干预的正当借口，为了维护市场化改革的成果，对政府权力的制约必不可少。国家审计需要通过提出有关的立法建议，使政府“依法行政”，达到治理政府的目的。 三、作为国家治理工具的国家审计在社会转型时期的调整 国家审计成为国家治理的工具时，应当在以下方面进行必要的战略调整： (一)强化对民生领域的关注 在当代信息社会，重大网络突发事件已经成为考验政府执政能力的重要方面。一旦该突发事件需要审计机关及时介入，国家审计的公正性必然接受考验。尤其是，在公众对政府的公信力猜疑的情况下，国家审计面临多种挑战。 (二)强化对高层官员腐败的关注 从已有的官方信息中，人们能够看到我国各级审计机关在经济责任审计方面取得了许多重要的成果；但是，同时也应当看到，“只打苍蝇，不打老虎”的经济责任审计或者“只唱赞歌”的经济责任审计，都无法让公众充分理解和支持经济责任审计。现实中，好官的数量与老百姓感受的数量，存在很大的距离。如果审计机关能够在高层官员的经济责任审计领域获得突破，深挖高官腐败，不仅仅能够扩大经济责任审计的影响力，而且还将产生示范效应，进一步推动经济责任审计。在经济责任审计中，应当考虑增加侦查性技巧，改变先入之见，以职业谨慎态度，发现腐败的蛛丝马迹，提高经济责任审计的震慑力。 (三)强化对政府公共资金使用的监督 在以往，国家审计对政府使用公共资金的情况一直比较关注。然而，随着政府预算公开与决算公开，公众对政府的质疑在所难免。实际上，在信息公开的背景下，公众对审计监督的力度是心中有数的。不要让公众怀疑国家审计公正性的最好办法，就是通过提高审计的质量。公众对国家审计的监督，可以促使审计强化对政府的约束，更好地治理政府管理的混乱与失灵。 从最近的重大新闻事件看，至少在2011年，社会公众对政府部门 “三公”支出的公开披露予以高度关注。但是，费用“公开”的问题初步解决了，而费用支出的真实性与完整性问题还没有彻底解决。审计机构应当担当相关责任，给社会公众一个恰当的交待。 (四)强化对重大经济安全事件预警机制的建设 国家治理的一项重要任务，是使本国公民获得幸福和安全。在国家治理方面，国家审计对维护国家经济安全负有不可推卸的责任。如，审计机关应当关注地方政府债务危机、金融危机等国内经济自身的安全问题，也要关注外来的可能对国家经济主权的安全造成威胁的因素，在适当的条件下进行必要的预警，为国家政治、经济的平稳发展做出制度上的保障。 在国家治理中，国家审计在不同的政治体制下，在不同的管理理念下，可能有不同的效果；如果做出了正确的选择，可能就产生理想的效果。