最近,我们对全市2009年度农村居民最低生活保障专项资金的筹集、管理和使用情况进行了专项审计调查。
一、农村居民最低生活保障工作取得的主要做法和经验
审计调查结果显示,农村居民最低生活保障工作经过积极有效的探索,取得了很好的成效,低保工作在全省有位,在全国有名。主要的做法和经验有以下几个方面:一是农村居民最低生活保障政策,是深得民心的好政策,必须继续贯彻执行。农村低保制度的实施,为促进新农村建设,保障困难群众基本生活,维护农村社会稳定,构建和谐社会发挥了重要作用。二是低保资金全部按季度实行社会化发放,保证了困难群众能及时领取低保金。三是市县农村低保专项资金全部纳入财政专户管理,保证了专项资金专款专用。四是对低保对象实行的动态管理,保证了低保对象有出有进、补助水平有升有降。五是省市下达配套资金政策得到有效执行,市县(区)财政均按规定及时足额配套了资金,保证了低保资金能够及时足额拨付。
二、审计调查中发现存在的普遍性问题及原因
(一)政策执行方面
1.执行低保政策不严格,部分低保对象没有严格执行“按户保障”,而按人保障问题比较普遍。在审计调查和低保档案抽查中发现;有些县区在实际操作中是将家庭人口中的残疾、智障、患病人员、年老独居父母单独确定为低保对象,享受低保待遇,从而导致一户保一人、一户保俩人现象比较普遍。
造成上述问题的主要原因:一是县(区)、乡(镇)按人口比例将农村低保指标下达到乡镇、村,村委会初步审核低保家庭户数和人数,在不能超指标的情况下对个别低保家庭少保了人数;二是享受低保的“边缘户”较多,部分村组干部为平衡村里关系和维护村上稳定,对个别家庭条件相当者同时定为低保户,但少报家庭人员,将“按户保障”一部分变通为挑选户中的“困难人”保障,造成了少保低保家庭人数;三是村组为了扩大低保政策覆盖面对部分低保户实行了“按人保障”;四是县(区)乡(镇)低保户量大面广,从事低保工作人员少,部分乡(镇)民政办人员身兼数职,工作头绪多,没有时间和精力逐户核实。
2.优亲厚友,个别村组干部及亲属享受了低保。今年3月份,某县财政和民政部门开始对低保户进行年审复核,严格要求各村组对新确定的低保户全部予以公示。在对某村低保户名单公示后,有部分村民反映了该村个别村组干部及亲属享受低保的问题。经查XXX等4户村干部及干部亲属家庭不符合享受低保的规定,于今年4月份取消了他们的低保待遇,追回了2009年下半年领取的低保金1800元。
某县对相对贫困户是否符合低保标准主要由村组干部凭印象确定,容易形成人情保、关系保。延伸审计调查的6个村,普遍缺乏公示资料,会议记录难以全面反映低保对象确定过程。
3.低保对象的确定没有严格执行“以核实家庭人均纯收入为前提来确定”的政策要求。调查发现:对低保对象的确定工作主要在村上,在村民收入普遍偏低的情况下,村委会主要依据申请者家庭生活状况及家庭成员健康情况来确定低保对象,没有严格仔细的核实每户的家庭收入情况。另外,农村居民家庭收入的测算存在着一定的主观性和随意性。
农村居民的家庭收入很难核定的原因是:第一,收入难以货币化,农村居民收入中粮食等实物收入占比重大,价值转化存在较大的随意性;第二,收入不稳定,除农作物收成的季节性及受自然灾害的影响较大等因素外,外出务工人员的增加,也增大了收入的不稳定性;第三,就业渠道和收入来源多元化,外出劳务、存款和财产等隐性收入难以核实。受这些客观因素的制约,农村居民家庭收入的核查没有科学、有效的方法,在确定低保对象时没有严格按照低保标准认真核定核实,存在草率估算、凭印象填报现象。延伸审计低保户档案发现,有的乡镇低保户档案中无家庭收入计算及调查核实资料、多数低促户档案家庭收入核定计算粗略、档案难以全面反映低保户家庭状况及收入具体情况。
4.动态管理滞后。某区部分低保家庭人数已发生变化,但未及时进行变动、调整;某县保障对象虽然在按季度发放农村低保金的时候进行动态调整,但不够及时,个别户家庭成员户籍迁出后因村组未及时申报仍享受农村低保待遇;某区个别低保户的家庭年人均收入明显超过政策规定的标准,但由于村组乡街及相关部门底子不清,审查不严,将其纳入农村低保范围。
(二)资金管理方面
某县财政低保资金专户银行未计利息。其原因:一是农村信用社对低保资金按规定计息管理运作的重要性认识不够。二是财政、信用社各行其职,互相协调配合不够紧密。
(三)农村低保档案资料不够完善,管理不够规范
有些县(区)抽查的部分档案存在审批表内容填写不完整,签字手续不全,相关证明性材料不齐的问题;有些县(区)个别乡镇农村低保户档案资料未完全做到按户归档;有些县(区)各乡镇街档案资料管理形式不一,个别低保户档案资料信息不全,审批发放低保金程序不够规范;有些县(区)未建立全县农村低保对象基础信息数据库和完整的低保对象档案;有些县(区)存在档案归类不及时,审批程序不规范等问题。
(四)工作经费不到位,信息化程度低,对低保工作造成一定影响
农村低保基层工作政策性强、量大面广、任务十分繁重,尤其是县(区)、乡(镇)、村组在农村低保的具体工作中,承担着逐村逐户调查以及审核、审批、发放、动态管理等一系列繁重工作,很多抽查、调查、摸底、填表等工作程序都需要工作经费来保障,低保工作经费缺乏,导致了一些具体工作不细、不实,同时受经费的限制,也未建立全市享受农村低保对象的基本信息数据库,未能为低保人员的动态管理提供最基本的信息资源,对工作造成了一定的影响。
三、审计对策
(一)加大监督检查力度,确保农村低保政策落到实处
一是民政部门要不断强化预算经费保障,注重信息建设,加强对基层的业务指导和培训,进一步规范业务程序;二是加大低保工作的监督检查力度,增强责任意识,督促县(区)、乡(镇)、村组对低保政策执行到位;三是要教育村组干部增强政策观念,严格执行低保对象的申请、审批程序,加大公示力度;四是县(区)、乡(镇)切实做好分类管理和动态管理,核清申请人的家庭收入,合理确定保障对象,进一步规范操作程序和审批程序,按要求完善农村低保档案,及时调整家庭情况发生变化的低保户保障金,做到应保尽保“按户保障”,及时纠正在实际操作执行中与现行政策规定不一致的问题,使惠农政策执行不走样;五是加大对农村低保政策的宣传力度,充分利用广播、电视、报刊等媒体,做好宣传工作,保障社会公众的知情权和参与权,方便群众开展监督。
(二)进一步加强农村低保资金管理,充分发挥专项资金的使用效益
财政部门应加强与本辖区内农村信用社的协调,按规定要求信用社及时足额结算利息,以保证低保资金专户的正常运营,确保低保资金的完整性。同时对低保户所持存折采取一定的监控措施,对长期未领取低保金的农户要查清原因,适时调整;对那些家庭成员常年患病,但年人均收入超过政策规定标准却仍享受低保的家庭,也应采取一定的措施,适时调整,使国家政策真正落实到需要救济的家庭。
(三)增强低保对象生活信心和劳动技能,达到自身脱贫
要激励低保对象积极发展家庭主业,增加收入,要辅之以物质、政策等多方面的扶持,通过农村低保政策的“输血功能”促使低保对象逐渐增强“造血功能”。在给予低保户物质救助的同时,给予低保对象人格上尊严、精神上鼓励,提供生活和精神双重援助。同时发挥自身“造血”机能,对那些有劳动能力和自救能力的,可探索实行包帮制度,制定包扶计划,扶持他们通过其自身的努力尽早脱贫致富。针对家庭有赡养老人能力的不履行法定赡养义务的情况,倡导各种帮扶措施等形式进行帮助;也可利用社会舆论力量和道德榜样,建立团结和谐的农村家庭关系,形成社会求助的良好氛围。
(四)农村低保与其他救助制度进行有效衔接。
通过积极推进农村低保制度与临时救助等其他一些救助制度(比如新型农村养老保险、受灾群众救助、医疗救助、慈善救助、司法援助、扶贫救济等)的有效衔接,相互补充,相互促进,发挥整体效益。形成以农村低保制度为基础,把各项救助制度有机结合、对接,逐步建立健全农村贫困人口的多层次、全方位的救助体系。
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