摘要：作为社会稳定的“最后一张安全网”，城市居民最低生活保障制度在保障城市贫困群体基本生活、刺激消费以及维护社会稳定中发挥了重要作用。但是由于制度建设中政府责任的缺失以及其他方面的原因，现行低保制度存在诸多问题，突出表现为低保标准过低。首先比较了湖北省与其他省份的城市低保标准，其次借助ELES模型测算和分析湖北省低保标准理论值并与现行低保标准进行比较，得出现行低保标准整体水平较低，且明显低于模型测算值的结论。最后，从政府责任角度提出了完善低保制度的政策建议，即转变救助理念、制定科学合理的低保标准、加大财政投入、加强对城市低保制度的管理等。
关键词：城市居民最低生活保障制度;ELES模型;保障标准;公共物品;政府责任
中图分类号：C913.7文献标识码：A
一、相关文献综述
通过对现有文献的梳理可以发现，目前学术界对城市低保制度的研究侧重于从整体层面分析城市低保标准的制定与评估、低保政策存在的问题及对策、低保政策对低保对象及社会经济发展的影响等，采用实证研究和规范研究相结合的研究方法。由于我国幅员辽阔，地区间经济社会发展不平衡，对整体层面的研究并不能反映地区低保制度发展状况。基于此，本文在借鉴现有研究成果的基础上通过构建模型来测算湖北省城市居民最低生活保障标准并从政府职能角度阐述了问题存在的原因及解决对策。
二、湖北省城市低保标准的发展现状
（一）湖北省城市低保的发展状况
表1湖北省城市低保保障人数
项目年份
20042005200620072008
低保人数占城市人口比重/%6.55.95.75.75.6
项目年份
低保人数占城市人口比重/%5.54.84.64.24.0
数据来源：根据历年湖北经济和社会发展统计公报整理而得。
（二）湖北省城市低保标准的现状
为了更加直观地分析与比较湖北省低保标准现状，本文分别选取了东部、中部和西部地区的宁省和山东省、安徽省和内蒙古自治区、陕西省和西藏自治区作为参照样本，将这些地区的低保标准相关指标与湖北省进行比较。
表2湖北省与全国及其他省份
城市低保平均标准的比较元/月
年份湖北东部
辽宁山东中部
安徽内蒙古
西部
陕西西藏
2012334.5357370339.4407.7363.3399.7
数据来源：根据2008-2012年《中国民政统计年鉴》整理而得。
2.各地城市低保标准与当地最低工资对比。整体而言，最低工资标准制度与最低生活保障制度都是社会保障体系的组成部分。考虑到湖北地方财政支付能力、制度的可持续发展以及避免使低保对象对制度产生依赖，湖北省民政厅于2003年制定《湖北省城市居民最低生活保障工作规范》，规定城市低保标准原则上要高于当地政府公布的最低工资标准的40%，低于当地最低工资标准的55%。但是这一规定并没有达到预期的效果，各地低保标准依旧较低，如表3。
表3湖北省与其他省份城市低保平均
标准占当地最低工资的比例比较/%
年份湖北东部
辽宁山东中部
安徽内蒙古
西部
陕西西藏
数据来源：根据历年《中国民政统计年鉴》及人力资源和社会保障部网站数据计算整理而得。
3.各地城市低保标准与城镇居民人均消费性支出对比。 城镇居民消费性支出指城镇居民家庭用于日常生活的全部支出，包括购买商品支出和文化生活、服务等非商品性支出，是反映居民基本生活消费情况的重要指标，其数值的多少与居民生活质量密切相关。“十二五”期间，民政部提出基本社会服务的标准，其中要求低保标准不能低于当地居民人均消费性支出的35%。
表4湖北省与其他省份城市低保平均标准占
当地城镇居民人均消费性支出比例比较/%
年份湖北东部
辽宁山东中部
安徽内蒙古
西部
陕西西藏
数据来源：根据历年《中国民政统计年鉴》及历年《中国统计年鉴》计算整理而得。
4.湖北省各地低保标准比较。由于各地经济社会发展水平不同，用全省的绝对平均值来测算各地的具体低保标准过于牵强。此处采用相对水平进行比较，即各地区城市低保标准占当地城镇居民人均可支配收入的比重。限于篇幅，文中只选取2012年典型县市的数据，具体见表5。
表52012年湖北省部分县市的低保标准
地区低保标准
元/月占城镇居民
人均可支配
收入的比重/%地区低保标准
元/月占城镇居民
人均可支配
收入的比重/%
江夏区38025.5阳新县35031.4
东宝区36022.0丹江口市29022.5
松滋市30023.8洪湖市28023.1
竹溪县28025.4襄州区33526.6
长阳县28021.8保康县38034.0
鄂城区33020.5云梦县32021.6
孝南区36022.3英山县30022.1
团风县28022.4通山县30026.9
仙桃市36025.0秭归县30024.8
潜江市36024.8麻城市22015.0
数据来源：根据2013年《湖北统计年鉴》及湖北省民政厅网站数据计算而得。
从以上四个维度可以看出，湖北省城市低保标准绝对水平和相对水平均低于部分省份;同时在湖北省范围内，各地城市低保标准相差悬殊。作为中部崛起的重要省份，湖北省经济发展呈现出强劲的态势，在此背景下，湖北省应适时提高城市低保标准，使低收入者能够适当分享经济发展成果。
三、基于ELES模型的湖北省城市低保标准的测算
上文分析可以看出，湖北省城市低保标准整体较低且区域差距较大，需适时提高低保标准，但是低保的适度标准需经过理论分析和实证检验。本文拟采用ELES模型对湖北省城市低保标准进行验证和分析。
（一）模型的构建
1973年，经济学家Lunch基于英国计量经济学家Stone的线性支出系统模型推出了一种新的需求函数系统，即扩展线性支出系统模型（Extend Linear Expenditure System，ELES）
该模型假定人们对各种商品的需求分为基本需求和超过基本需求之外的需求两部分。某一时期人们对某种商品（服务）的需求量取决于他们的收入水平和各种商品价格。人们的基本需求与收入水平无关，居民在基本需求得到满足之后才将剩余收入按照某种非基本支出项目的边际消费倾向安排支出。该模型可以表示为：
（二）城镇低保替代率测算
根据《城市居民最低生活保障条例》的规定，参考韩伟和穆怀中＼[17＼]的研究以及城市居民的消费结构，将居民的消费层次可以分为以下四个层次：第一层次是最低生存线，仅包括食品消费支出;第二层次是低生存线，在基本食品支出基础上加上衣着和居住支出;第三层次是中等生存线，即在第二层次上加上文教娱乐支出（主要考虑适龄儿童的受教育支出）和医疗保健;第四层次是发展线，在第三层次上加上家庭设备、交通通讯以及其他支出，这是最高层次的保障线，贫困者在满足最低的消费需求外还能得到促进自身发展所需要的物质条件。利用公式（5）可以求出湖北省城市低保四个层次的具体标准，参见表7。
四、研究结论与对策建议
（一）研究结论
通过与全国其他省份城市低保标准比较以及构建模型对理论保障标准进行测算并与现行保障标准进行对比，可以得出以下结论：一是湖北省城市低保标准在全国基本处于中等水平;二是湖北省各地城市低保标准地区差异较大;三是现有保障标准明显低于模型测算值，城市低保提供的保障水平仅能满足低保对象的基本食品需求。
（二）提高城市居民最低生活保障的政策建议
低保障标准的形成是多种因素共同作用的结果，其中，政府这一因素应负主要责任。政府在保障标准的制定、低保对象的甄别与认定、制度管理与监督、财政支持等方面存在缺位，提供的保障标准无法保障人们的基本生活需要，因此应主要从政府角度对该项制度加强管理和完善，使制度供给标准达到制度设计目标，保证人们的生存和发展权力。
1.转变救助理念，以“基本生活保障”代替“生存保障”。政策的价值取向对政策实施效果起重要作用。湖北省城市低保以消除绝对贫困为取向，因此制定的标准仅能保证低保对象的基本生存需要，更确切地说是仅能满足基本食品需求。因此湖北省政府应转变“生存保障”的理念，在制度调整时应充分考虑到人们发展需求。基于福利刚性及经济发展状况，可以通过激励措施消除人们对制度的依赖心理。如设置收入豁免线，激励具有劳动能力的受助者通过就业脱贫。
2.制定科学合理的城市低保标准线。鉴于湖北省各地经济发展不平衡以及居民生活成本差异的现实，湖北省城市低保标准是由当地政府制定的。由于受主观因素的影响较大，地方政府在制定标准线时缺乏规范性和科学性，导致标准线过低或变动幅度较大。因此当地政府应充分考虑当地经济发展水平、物价水平、居民消费结构、最低工资水平、失业保险待遇以及通货膨胀等因素制定低保标准，以公平性和制度可持续性为原则，低保标准的确定既要更好地满足人们的基本生活需求而不是仅能满足最低生存需求，又不能超出财政支撑能力，避免标准过高而造成“福利依赖”。同时，政府要根据经济发展和物价变动情况适时调整低保标准。
4.加强对城市低保制度的监督和管理。城市低保制度在运行过程中难免出现与制度目标背道而驰的问题，需加强对低保制度的管理。目前城市低保管理问题主要涉及到对低保对象、工作人员、资金、配套措施、档案等方面。加大对低保申请对象的收入调查力度，对其隐形收入摸底核查，公示收入并接受群众监督;加强对低保工作人员的专业化培训和管理，适时提高其待遇水平，优化工作环境，提高其工作积极性;加强对低保资金的监管，确保其安全和及时足额发放，提高社会化发放程度;加强水电、住房、教育、医疗等部门与民政部门的沟通和协调，促使低保配套措施的顺利贯彻实施;改进低保档案管理的手段和措施，加大对档案管理的硬件和软件的支持力度，确保低保档案管理的科学化和规范化。
注释：
①湖北省城镇低保平均标准为全省所有县（市、区）城镇低保标准的算术平均值。 ＼[参考文献＼]
＼[3＼]童星.社会保障理论与制度＼[M＼].南京：江苏教育出版社，2008：283.
＼[4＼]祝建华.城市居民最低生活保障制度的评估与重构＼[M＼].北京：中国社会科学出版社，2011：67.
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＼[6＼]林志伟.我国城市居民最低生活保障标准实证研究＼[J＼].人口与经济，2006（6）：7074.
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