在此次研讨会上，与会代表围绕我国审计机关开展效益审计的意义、原则、目标、 内容 和范围、效益审计的程序和 方法 、效益审计的评价原则和评价指标体系等方面的问题进行了讨论。研讨会还聘请张龙平、蔡春、张蕊、张继勋、余玉苗、张立民、崔振龙等教授和专家对论文进行了点评。与会同志在研讨交流中畅所欲言，相互启发，在一些基本问题上达成了共识。现将主要观点综述如下。
一、关于我国开展效益审计的意义、现状和对策
自审计署2003至2007年审计工作发展规划提出要开展效益审计以来，广大审计人员对我国开展效益审计意义的认识不断深入。与会代表一致认为，我国审计机关开展效益审计对于我国政府审计实现 现代 化，更好地在社会 政治 经济 生活中发挥作用具有十分重要的意义。代表们还在深入 分析 目前 我国审计机关开展效益审计的现状和存在问题的基础上，提出了我国开展效益审计的对策建议。
山东省审计厅的王国华在论文中从下列5个方面论述了当前我国审计机关开展效益审计的必要性。他认为，法定的审计监督职能作用，为开展效益审计奠定了基础条件；完善社会主义市场经济体制的目标要求，呼唤着效益审计保驾护航；政府进行宏观经济调控，需要效益审计提供决策依据；经济管理体制的缺陷，需要审计揭示；庞大的审计信息资源，为开展宏观效益审计创造了优势条件。福州大学管 理学 院的胡继荣、包华瑜在论文中提出，效益审计是审计机关的一项重要工作内容和目标，适应了经济发展和政府职能转变的要求。随着政府职能的转变，要求政府及其他公共部门提高管理效率，有效使用纳税人资金，这就客观上要求审计机关开展效益审计，加强对政府活动有效性的监督检查。
与会同志对我国开展效益审计的历史和现状进行了评估和分析。吕文基、王会金、孔金华在他们的课题研究报告中提出，效益审计在我国的发展经历了以 企业 为主体的经济效益审计到强调政府效益审计的发展变化。他们认为，当前我国审计机关开展的一些行业性经济效益审计、审计调查型的效益审计、专项资金效益审计、政府采购审计、移民资金审计、机场建设审计、尤其是开展的党政领导干部经济责任审计，就是有中国特色的政府效益审计的内容。兰州商学院杨肃昌、英国加的夫大学的肖泽忠则认为，当前效益审计总体上尚未在我国审计机关真正开展起来。目前的那种在专项资金审计中通过以揭露和查处损失浪费来促使人们提高资金效益的审计，严格说仍然是真实性和合法性审计性质的，仍是财务审计致力要解决的问题，是财务审计职能作用的延伸。
与会许多专家学者都认为，目前在我国开展效益审计存在缺乏完善的评价指标体系和评价标准、审计人员的素质不能完全适应效益审计的要求、缺乏明确的 法律 授权、缺乏效益审计准则等问题和困难。江西审计厅课题组认为，我国开展效益审计目前可能遇到的难题和问题还有以下几个方面：一是对效益审计的认识还没有完全到位，审计人员习惯于查几个问题、查几个案件，即使在某些有效益审计特征的审计事项往往也是在财政、财务收支审计查出问题的基础上，循着一种违规即不效益的简单思维而就事论事，难以形成真正意义上的效益审计。二是理论支持力度不足。我国效益审计的理论研究总体较为零散，深度不够，对实践指导不足，更未形成系统、完整的理论框架和规范的操作指南。三是资源受限存有困难，审计机关的独立地位、法制建设、规范程度、人员素质、技术配备和经费支持等方面资源状况，都可能制约效益审计的发展。尤其是效益审计的法律支持问题、制度建设问题、取证方法问题、评价标准问题以及责任界定问题等，都是效益审计亟待解决的问题。四是环境影响增加了开展效益审计的难度，在会计资料和统计数据存有虚假和水份的情况下，审计人员开展效益审计要花大量的精力来确认财务收支和经济活动的真实性，增加了效益审计的难度。
针对目前存在的困难，北京审计学会的张彦军认为要统一认识，作好规划，同时注意培养人才，要选好效益审计项目进行试点，借鉴国内外经验，探索有效的效益审计模式。审计署郑州特派办的高伟在论文中系统介绍和借鉴了澳大利亚审计署的绩效审计后，提出我国政府效益审计发展中需要解决3个问题：一是要有立法的充分保障；二是在审计机关内部建立内部审计制度；三是尽快落实规划中的审计结果公告制度。山东省审计厅的王国华提出要建立立体型效益审计模式，就是以微观真实、合法性审计为基础，审计调查为辅助，而进行的微观的、专业系统的、区域的和综合性的经济活动和资源利用情况效益性、效率性和效果性审计评价体系。北京工商大学的张以宽在论文中提出，目前我国开展效益审计需要解决4个问题：一是开展效益审计的研究，提高认识，扩大宣传；二是制定效益审计的法规；三是提高审计人员的素质，扩大对外合作；四是做好各种审计项目的衔接，避免重复审计。西南财经大学的陈晓媛通过对国际上绩效审计进行比较之后提出，我国效益审计应该与财务审计相结合进行，在财务审计的基础上开展政府效益审计。山东经济学院的毕秀玲在论文中提出，财政投资效益审计的有效开展，需要配套机制的保障和相关部门的配合。财政投资效益审计可以由易到难顺次开展，即由审计财政投资预算执行的真实性、合法性和合规性，到审计财政投资的流向、用途和效益，再到审计财政投资预算编制的 科学 性、合理性，最终实现对财政投资全过程、全方位的控制和监督。审计署京津冀特派办课题组认为，我国的效益审计应增加对国家及各部门各地方的政策制度的评价，应突出如何对地方各级政府部门的政策执行情况以及政策制定本身进行评价。
二、关于效益审计的发展基础及其与财务审计的不同
效益审计作为现代政府审计的一种业务类型，与其他审计业务一样，其产生和发展受到社会政治经济环境的影响。效益审计产生和发展的基础是受托责任关系。中山大学管理学院、广东省审计学会联合课题组在课题研究报告中分析了效益审计发展的动因，他们认为，对于效益审计的发展来说，受托经济责任理论是理论动力，公共支出规模的扩展是经济动力，政府治理理论的发展是政治动力，政府审计追求自身发展是内在动力。江西审计厅课题组认为，效益审计是指国家审计机关受社会公众和纳税人的委托，对政府及其部门在履行职责过程中，管理和使用公共资源的经济性、效率性和效果性独立进行审计监督。效益审计的理论基础是“新公共管理理论”。效益审计是对公共资源管理和使用经济性、效率性和效果性的审计，是对被审计单位履行职责过程中的责任审计。新公共管理和效益审计本质上都强调对绩效和责任的关注，两者联系密切。他们认为效益审计具有审计本质的现代性、审计形态的多样性、审计目标的宏观性、评价依据的双重性、成果运用的广泛性等特征。东北财经大学会计学院的刘明辉、徐正刚对新公共管理背景下的效益审计进行了研究，他们认为，兴起于20世纪70年代末的新公共管理运动是一个公共行政模式由权力至上发展到责任至上的进化历程，其核心特征是对政府责任的高度关注，极大地推动了效益审计的发展。同时，新公共管理对公共部门绩效评估的重视推动了这方面的理论研究、经验积累、人才培养，这为效益审计的开展创造了条件。
对效益审计与财务审计进行区别，对于我们正确认识效益审计非常重要。与会代表一致认为，效益审计和财务审计在审计目标、审计内容、审计评价标准、审计方法、审计的作用等很多方面都存在不同。吕文基、王会金、孔金华在论文中提出，与财务审计相比，效益审计具有内容广泛深远、审计对象的间接性、衡量标准的针对性与灵活性、审计方法的综合性、审计结论的建设性、被审计对象效益的滞后性、对审计人员要求更高等特点。中国审计学会的杨树滋论述了效益审计与财务审计在审计方式方面存在的3点差别：一是财务审计有全面和专项审计，定期和临时审计，现场和送达审计等方式；效益审计都可 应用 ，但无论就单位、部门、地区或全国来看，进行专项审计（调查）多，全面审计少；从时期看，年度审计（或常采用几年一次的轮回审计）少，不定期的审计项目多；从审计地点看，现场进行检查、取证、分析的方式多，以书面资料或 电子 数据实施的送达审计少。二是财务审计大多是对单位或部门的会计资料进行审计，处于微观性质，即使发现普遍的问题需在多个单位检查、取证以形成宏观性的结论和建议，其事项较少。效益审计除进行微观性的审计外，还侧重于全国、地区、行业范围内具有普遍性、倾向性、苗头性的问题。三是财务审计主要是事后审计，而效益审计还有事前、事中和后续审计。
三、关于效益审计的原则、目标和内容
效益审计的原则、目标、职能、内容和范围等一般问题的界定，直接影响了我们对效益审计其他问题的探讨，所以效益审计的一般问题是本次研讨会讨论的热点之一。
关于效益审计的原则问题，中山大学管理学院、广东省审计学会联合课题组认为效益审计的一般原则包括5个，即质量保证计划原则、独立性原则、专家知识原则、灵活性原则、重要性原则。军事经济学院的肖文八、罗坚认为军事经济效益审计应该坚持系统性、综合性、重点性、创新性等4项原则。
关于效益审计的目标问题，吕文基、王会金、孔金华认为，效益审计的最终目标是提高政府和公共机构的管理绩效，具体目标包括3个方面，一是为立法机构和政府提供对被审计单位是否经济、高效或有效执行有关政策、有关财政财务和资源管理绩效的独立的信息、咨询和建议。二是确定被审计者的公共经济责任，并为完善我国经济责任审计制度提出建议。三是确定并分析显示政府项目在经济性、效率性、效果性方面存在的问题，帮助被审计单位或者政府部门整体改善经济性、效率性、效果性。军事经济学院的肖文八、罗坚认为，军事经济效益审计的基本目标定位可以分为两个层次：直接目标是军事经济活动的经济性、效率性和效果性；终极目标是为决策者和管理者提出相关审计建议以促进军事经济效益的提高，降低军事经济管理和运行的风险。
关于效益审计的职能问题，与会代表有不同看法。有的学者认为效益审计的职能仍是监督，有的学者则认为是评价。广西财经学院、广西审计厅科研所联合课题组在他们的论文中详细阐述了效益审计的职能问题。他们认为，效益审计是由独立的审计机构和人员，对被审计单位或项目有关的业务经营活动处于经济与有效方式的程度进行的综合、系统审查、分析和评价活动。效益审计的职能是评价和鉴证，即对被审计单位或事项的经济性、效率性和效果性进行评价和鉴定。效益审计也有经济监督职能，但由于效益审计的内容不仅仅局限于经济领域，而是涉及社会、经济、文化等诸多领域，审计的目的已经不仅是经济活动的合法性、合规性，而是社会、经济文化等多方面的经济性、效率性、效果性。因此效益审计的基本职能是评价和鉴证。效益审计的评价职能是通过对被审计单位的经济、社会和其他活动的审核、检查和分析，对被审计单位或审计事项的合理性、有效性、经济性和环保性作出鉴定，促使被审计单位优化资源的配置和整合，不断提高社会和经济效益。效益审计的鉴证职能是评价职能的进一步延伸，是指在评价的基础上，对被审计单位效益的真实性、合理性、合法性、时效性作出的鉴别和证明，通过出具有法律效力的审计证明，为相关的部门、单位或其他法人进行正确决策提供依据。
关于效益审计的内容和范围问题，吕文基、王会金、孔金华在课题报告中提出，现阶段我国政府效益审计的范围应是那些群众关心、政府关注、社会影响大、财政投入大的项目。主要包括：对公共财政支出、中央补助地方专项支出、重点资金的审计；公共投资的绩效审计； 金融 绩效审计；政府采购审计；环境绩效审计；经济责任审计。审计署郑州特派办的高伟认为，效益审计的范围可以是部门、单位管理活动的任何方面，而不限于财政财务收支方面。效益审计的内容可以是一个政府部门或单位管理活动的某个方面，也可以是多个政府部门的同一管理活动。合肥市审计局提交的论文针对政府投资效益审计的内容进行了分析，他们认为，政府投资效益审计的内容是指投资效益审计的对象以及要解决的问题，应该包含项目建设全过程的所有技术经济监督工作，主要是决策审计（对项目可行性评价）、概算控制审计（检查建设成本真实性）、管理审计（检查建设管理程序执行的合法、合规性）、决算审计（提高资金节约度）、资产移交及运行审计（建设形成的效益、效果评价）。其中的重点应该是决策审计和资产移交及运行审计。而海南审计厅投资处的邝必清则认为，建设项目投资效益审计的核心内容是工程成本、工期、质量的审计，具体分为微观和宏观两个层面：微观层面包括建设效果审计、项目前期效益审计、项目预算执行效益审计和项目竣工决算及运营效益审计；宏观层面包括经济效益审计、社会效益审计、环境效益审计。军事经济学院的肖文八、罗坚认为，军事经济效益审计的内容包括4个方面，一是预算、预算外经费收支和专项经费的管理和使用效益审计；二是军队基本建设效益审计，具体包括军队基本建设工作效益、质量、保障、费用审计；三是军用物资效益审计，具体包括军用物资采购、储备、供应、使用的效益审计；四是军事装备系统效益审计，具体包括军事装备系统购置、储备、使用、维修、保障的效益审计。江苏省常州市审计局的曹慧明在论文中分析了建设项目事后审计面临的挑战，提出建设项目跟踪效益审计是更优的选择。他认为，确定建设项目跟踪效益审计的重点需要遵循成本效益、社会需求、审计技能、实际效果、审计风险等原则，根据这几项基本原则，审计机关尤其是市、县（区）建设项目跟踪审计的重点应该是从建设项目正式立项开始到竣工决算的阶段。即重点进行建设项目的经济性和效率性审计。
四、关于效益审计的程序
与效益审计的原则、目标、内容和范围等一般问题不同，效益审计的程序和方法属于实务或者操作层面的问题，也是当前审计人员最为关心的问题。
关于效益审计的程序，与会代表一致认为，效益审计的程序包括选择效益审计项目、进行审前调查、编制审计方案、深入调查、测试、分析与评价，归纳分析审计证据，撰写审计报告等环节或步骤。
审计署科研所的课题 研究 报告认为，效益审计的报告过程包括：审计组起草审计报告初稿；与被审计单位进行沟通，征求意见；审计组修改审计报告，向审计机关复核机构提交审计报告；审计机关复核机构复核审计报告，审计组根据复核意见修改审计报告；审计机关审定审计报告，出具审计报告和审计决定；对审计结果进行公告；向政府、人大提出专题报告或专项报告等环节。
五、关于效益审计的 方法 编辑。
六、关于效益审计的评价问题和评价指标体系
效益审计中的评价问题是广大审计人员关注的重点问题，也是审计界普遍认为开展效益审计的难点之一。与会专家、学者对效益审计评价标准的选择、评价 内容 、评价应遵循的原则和评价过程中应该注意处理好的关系进行了讨论，有的学者还在论文中提出了效益审计的评价指标体系。
关于效益审计的评价标准问题，中山大学管 理学 院、广东省审计学会联合课题组认为，审计评价标准的确立至少要满足一致性、客观性、相关性3个原则，其中一致性是指审计过程中，审计人员必须运用明确的和相对稳定的一系列标准；客观性是指在判断中运用的标准必须是客观的；相关性是指进行判断或提出意见时所运用的标准必须与审计目标紧密相关。广西财经学院、广西审计厅科研所联合课题组认为，效益审计评价标准的基本来源有：国家有关的 法律 、规章与制度；组织的相关命令、计划、文件；政府的方针、政策；国际和国家公认的管理实务规范；专业机构的制度和决定；与被审计单位商定的评价被审计事项的系列指标等。
关于审计评价的内容，审计署投资司和京津冀特派员办事处联合提交的论文中详细论述了公益性建设项目投资效益审计评价的内容。他们认为公益性建设项目的投资效益应从经济性、效率性、效果性、适当性、环境性五个方面进行评价。
关于效益审计的评价指标体系，与会专家、学者认为，效益审计项目各有各的特点，难以有统一的评价指标体系，但大家仍从不同角度提出了评价指标设计的框架和原则。中山大学管理学院、广东省审计学会联合课题组在课题研究报告中，借用国外政府绩效评价指标设计的原则，认为，效益审计指标的设计也应该遵循具体、可衡量、可实现、现实性、时限性的原则。江西财经大学会计学院张蕊、谢盛纹认为，效益审计的评价指标体系应区分被审计单位的不同性质分别设立。吕文基、王会金、孔金华认为，财政支出效益评价指标体系应该按照依法监管原则、效率公平稳定原则、整体优化原则、可操作性原则进行设计，具体指标包括财政支出规模（资金配置）效益审计指标体系、财政支出结构效益审计评价指标、公共部门（单位）财政支出效益审计评价指标3类。江西审计厅课题组认为财政资金效益审计具体评价指标主要有四类：一是总体评价类指标，包括审计的项目资金，有关国家方针政策规定、财政法规规定、预期任务目标、 社会 评议反映、内部控制评价等。通过这类指标的审核和分析，判断被审计单位或项目是否实现预期目标，评价财政资金的总体绩效；二是综合资源类指标，包括人力资源和相关的 自然 资源、能源等，通过审核和分析综合资源的利用和消耗情况，判断被审计单位完成项目的工作效率高低，评价财政资金管理的效率性和资金的节约度；三是资金投入类指标，包括项目资金的预决算、资金投入率、资金节约率、完成单位工作量资金率等，通过审计和分析财政资金的使用情况，判断被审计单位或项目的资金使用是否节约和有效，是否存在严重损失浪费，评价财政资金投入的经济性；四是实物形态类指标，主要通过实施地考察和查阅完成项目的验收报告，对照国家标准或行业标准，判断项目完成的质量和取得的效果，评价被审计单位完成该项目的效果性。重庆大学经济及工商管理学院的汤亚莉认为，为实现 企业 效益审计的立体化和全面化，应该结合运用经济附加值和平衡记分卡两种方法，建立一个既考虑财务与非财务指标结合、又考虑短期指标与长期指标结合的增值平衡分析系统。她的一些观点对于政府财政资金效益审计具有一定的借鉴意义。
七、关于效益审计结果的表达方式与后续跟踪检查
效益审计结果表达的方式和后续跟踪检查是本次研讨会讨论的另一个重要问题。
关于后续跟踪检查问题，多数会议代表注意到了审计建议的采纳和落实情况。中山大学管理学院、广东省审计学会联合课题组提出了建立审计回访制度的建议，他们认为，效益审计不同于合法性审计，其最终目的在于帮助被审计对象提高工作效率、效果，节约经济资源，审计建议的执行还需要审计机关自己监督。效益审计后对被审对象的回访，对强化效益审计效果极为重要。效益审计工作回访中应关注的问题有4个方面：一是采用多种回访方式，其中必须包括实地座谈、观察和利用回访调查表等方法，获取被审计单位对效益审计报告中所提建议的采纳和执行情况；二是比较效益审计后和效益审计前被审计单位的改善情况和预期改善目标的差异，并要求被审计单位说明原因；三是要编制正式的审计回访报告，作为原效益审计报告的后续文件予以披露，向社会公众说明原被审计单位对效益审计报告中所提建议的执行状况，绩效是否得到改善；四是建立定期回访制度。对于一个审计项目，在公布效益审计报告间隔一段时间后，应就其改善情况进行回访。回访后，如果考虑了特定环境变化因素后仍未能达到预期效果的，还需要做第二次回访，总之，需要不断跟踪效益审计项目的绩效改善情况，做到“审计一个”、“帮助一个”、“提高一个”。审计署科研所的课题研究报告认为，后续跟踪检查是对审计项目的效果和质量进行的跟踪检查。后续跟踪检查对于发挥效益审计的作用，实现效益审计的价值，以及促进审计机关不断加强审计管理，提高审计质量等都十分重要。后续跟踪检查的目标主要有两个方面：一是对审计效果进行检查和评价。即检查被审计单位落实审计结论和建议，促进被审计单位改进管理，增强责任感，提高公共资源的使用和管理的效率和效果。二是对审计质量进行检查和评价。即对审计项目的质量进行事后的检查和评价，以便总结审计项目执行过程中的经验和教训，不断提高审计机关的审计工作水平。对于审计效果的后续跟踪检查，主要是对审计决定和建议的落实、采纳情况进行检查。对审计效果的后续跟踪检查可以通过随时了解被审计单位的活动、桌面复核、对被审计单位进行后续跟踪审计等三种方式进行。
这次研讨会上，与会专家学者还从不同角度提出了一些其他观点，在一篇有限的综述中无法对这些观点作出一一概括和介绍。从总体上看，这次研讨会讨论的问题比较集中，也比较务实，没有局限在一般化地谈论效益审计的意义和概念，或者泛泛地介绍国外效益审计的一般做法，而是立足于我国的实际，集中回答了当前我国开展效益审计迫切需要解决的一些重要的 理论 问题和实务问题，这对于推动效益审计在我国的广泛开展具有一定的现实指导意义。我们相信，通过审计理论界和实务界的共同努力，中国特色的效益审计制度必将日益完善，审计监督必将在我国社会 政治 经济与社会发展中发挥更大的作用。
