内容摘要 经过20多年的努力，中国初步建构成一个“广覆盖、多层次、保基本”的社会保障制度，呈现出“底线普惠”特点，中国社会保障建设和发展进入了社会治理和制度完善阶段。但是，这个制度依然存在着碎片化、监管不严、不完善、需求满足不足、技术支持差等问题。如果不用社会治理的视角去推进社会保障发展，社会保障的公平性、可持续性以及效率都难以保证。社会治理的前提在于，社会保障参与主体的责权利清晰和匹配。社会治理的关键在于向使用者和消费者赋权，推进参与式服务，政府与社会组织、企业和民众构建平等协商、合作共赢的伙伴关系。只有在社会治理中，通过制度上“去地方化”和行动上“地方化”，社会保障才能真正具备共济、合作、团结、互信和安全的功能。
关 键 词 社会保障 社会治理 分权 赋权 养老
社会保障是现代国家落实公民权利、提升国民福祉、确保社会和谐、为国民提供可预期未来的一项非常重要的社会制度。各国的经验表明，构建这项制度并实施落实，并不是一件轻而易举的事，尤其是实施和落实好坏，直接影响这项制度的效用和可持续发展。一项好的社会制度如果难以实施和落实，或者没有实施和落实好，就显现不出其“好”，甚至有可能会走向方面，违背制定者和构建者的初衷。这种情况并不少见。就我们对中国社会保障的了解而言，其存在的问题既有制度设置不足，又有实施和落实不好问题，乃至两者相互影响。在实施和落实层面，主要是社会治理问题，其对社会保障建设的重要性不言而喻。就目前而言，从社会治理角度去探讨中国的社会保障建设和发展的研究相当不够，本文希望就此做些探索。
中国社会保障建设和发展进入社会治理阶段
回溯过去，中国社会保障建设更多地停留在制度变迁和建构上，从计划经济时代城乡“双轨”，到上世纪80年代和90年代体制转轨时期“残缺型”，再到本世纪开始全面建设小康社会时代的“底线普惠”。城乡双轨表现为农村居民享受不到城镇居民所享有的社会保障（更确切地说是单位保障，而不是社会保障）。“残缺型”与“双轨”不同的是，有一些原来在城镇体制内享受到单位福利的人因国有企事业单位改革而被抛出体制，成为体制外的人员，其享受的保障减少了；与此同时，一大批进城的农村流动人口无法享受到城镇的社会保障。之所以这是一个残缺型阶段，是因为单位保障制度开始向社会保障制度转变，真正开启了社会保障制度的建设；但是，参保对象存在着明显的户籍、所有制和区域差异，不少人没有被覆盖。只有进入21世纪，国家才意识到过去那种社会保障的城乡差别、体制内外差别、所有制差别等是不合理的，不符合社会公正原则，于是开始“广覆盖、保基本”的“底线普惠”社会保障制度建设。
然而，社会保障制度与实际数据的关系是相当复杂的，至少呈现这样两种情况：一是社会保障制度本身还存在一些没有全覆盖的问题；二是一些制度虽然实现了全覆盖，但并不是所有国民都能享受到全覆盖。这两种情况分别又说明了什么呢？一方面说明中国的社会保障制度还需要继续完善，还没有到成型的状态；另一方面说明即使有了制度，但要惠及全民，还需要一个重要环节，就是要由完善的社会治理机制来支撑。
这从社会保障建设要实现的目标变化上也可以看出：在过去的30多年中，中国社会保障建设从扩面开始，由于存在着双轨和残缺的问题，因此，将原先更多的在社会保障体制之外的人们纳入到体制内，显得尤为重要。虽然扩面，也需要治理跟上，但是相对而言，政府会更偏重于制度修改、改革和创新。在最近10多年中，从理论上看，社会保障制度已经具有“全覆盖”的特性，但是不同人群还是有着很不相同的待遇，而且还有一些人没有在实践上真正被覆盖，因此，均等化就成了社会保障建设的重要目标。但是均等化并不是一躇而蹴的，尤其涉及到社会各主体的参与和合作，就需要社会服务的配套，这些都关系社会治理的问题。没有有效的社会治理，社会保障可能难以辐射到许多更需要保障的边缘人群，难以体现社会公正和透明。因此，均等化与社会服务、社会治理便成为当前中国社会保障建设和发展的重要任务。如果说，迄今为止中国社会保障还处于制度完善和健全阶段，那么从现在开始，社会治理则成为社会保障建设的关键要求，也就是说，社会保障建设和发展进入了社会治理新阶段。 以社会治理视角拓展对社会保障制度的认识
社会治理在国外社会保障实践中是很重要的内容和机制。一方面，社会保障需要靠社会治理来落实，另一方面它又是为服务后者而生的。社会保障大大提升了人们应对疾病、失业、贫困、老龄化等风险的能力，但是这背后需要相应的机制、条件来支持。比如，养老保障确实有助于提高老年人的经济能力，但是，如果没有相应的养老服务体系，那么提高了的经济能力就无法转化为对老年人养老需求的满足（比如照料护理需求）。拿日本的介护保险制度来看，它不仅仅是一个保险制度，实际上涉及到丰富的社会治理内容，或者说，它是一个系统的社会治理体系。在日语中，“介护”是综合“身体照护”和“家务服务”的双重概念，可视为介于“照顾”与“护理”之间的工作，包括身体清洁、协助饮食起居以及家务服务等，而“介护保险”就是通过保险运作的方式，为老年人口提供生活服务常规化的一种强制性的制度安排。与年金制从经济上提供必要的经费以保障老年人的生活水平的目标不同，“介护保险”的目标是通过相应的生活服务以保障老年人的生活质量。因此，“介护保险”更多与护理和生活照顾相联系。介护保险的实施不仅需要一套规则、标准，还需要一系列的机构，需要各类专业技术人才等。介护是有级别认定标准的，需要认定的机构和专家，所以产生了“care manager”这样的职业，认定之后，由具体的人和机构提供相应的介护服务。这就是一个社会治理过程。
不仅在养老保障方面，在所有其他保障方面，都牵涉到社会治理。医疗保障离不开社会治理。比如，什么样的缴费和报销规定更能吸引人们的参与。不同医院的医疗服务水平影响人们的就医行为，从而决定人们对医疗保障的需求；反过来，医疗保障的报销规定直接影响人们的就医行为，也会左右医院的行为。在实践中，医疗保障牵扯到医院、病人、医院行政管理部门、报销管理部门等多方的关系，反过来建构出相应的医疗资源配置和服务格局。在住房保障上，不同的制度设置也会影响住房供给和需求的关系，影响到人们的生活水平和质量。凯梅尼研究发现，不同的住房租赁政策会引发不同的住房需求和购房行为，从而对政府治理产生很大的影响。在他看来，租赁市场分两类，一类是营利型市场，另一类是社会型市场，认为“营利型租赁市场无法为一般居民提供合适的住房，而国家不愿意采取一种使国营成本型租赁住房填补这个角色的政策，其结果直接影响到了家庭对于住房的选择……剩下的可能性只有两种：一种是租住租金高昂、居住权没有保障的营利型租赁；另一种是购买自己的住房，从而制造出越来越多的购买住房的需求。可见，营利型市场策略具有强烈地提高私有住房需求的效用”[2]。不同的理念决定了不同的政策，不同的政策塑造了不同的市场，由此产生不同的政府和居民（或住户）行为，构筑市场、政策、政府、社会、居民的互动性治理关系。
社会治理是“个人和制度、公共和私营部门管理其共同事物的各种方法的综合。它是一个持续的过程，在其中，冲突或多元利益能够相互调适并能采取合作行动。它既包括正式的制度安排也包括非正式的制度安排”[3]。具体地说，社会治理有多层涵义：第一，参与者不是单一的，而是多元的，包括个人、制度、公共部门和私营部门等；第二，它们针对的是共同事务，社会保障就是这样的共同事务；第三，在管理共同事务的过程中需要许多方法，有了这些方法，不同社会主体就可以就不同的看法和利益进行折可、谈判、妥协和调适，最终达成合作；第四，社会治理是一个不断的持续过程；第五，在治理过程中会有一些正式制度和非正式制度安排，这些制度有可能是事先的安排，也可能是治理过程中建构起来的，因此它们既是社会治理的依据又是社会治理的产物。就此而言，社会保障从制度建构到落实，显然是离不开社会治理的：社会保障“广覆盖”，是牵涉到千家万户、不同阶层、不同群体的共同事务，在管理这个共同事务中不同社会主体有着不同的想法、利益和需求，如果没有一系列综合的方法和制度安排，或者这些方法和制度安排不能有效地统合各个社会主体的利益和需求，那么就会产生矛盾和冲突，就不能形成合作行动；当然，在冲突中也许会找到合作的方法和制度。
由此，我们需要从社会治理的角度去探讨中国社会保障制度，着重于制度―行动的关系问题：行动是否按制度规定的路径进行？行动在多大程度上会导致制度的演变？一个理想的制度就是让行动按照制度规定的要求进行，必须具备这样一些条件：能有效地反映和满足行动者的需求；是值得信赖和可预期的，即制度性信任和确定性；有着严格的、透明的、合理的规定和标准；有强大的技术、经费和组织支持体系。但是在现实中，行动经常会出现偏离制度的现象和问题，其原因可能是制度本身存在问题，也可能是其他因素导致，因为其他因素有可能比制度本身更具有吸引力和影响力。制度与行动之间的互动关系就是社会治理的过程。基于此，我们可以更进一步探讨中国社会保障建设和实施、运行轨迹，找出完善和发展方向。
制度―行动的张力：
中国社会保障发展的核心治理问题
中国已经构筑了社会保险、社会救助、住房保障、就业保障和劳动保障等确保民生的社会保障制度。由于社会保险制度是社会保障制度的核心制度，因此笔者拟以其为重点剖析对象，从制度和行动两个维度来探讨中国社会保障的运行轨迹。从制度到行动，是一个社会运行和社会治理过程。虽然我们建构了完整的社会保障制度，但是并不意味着社会保障就如愿了，就能确保社会“共享发展成果”了。我们既要拷问这个制度是否合理，又要分析制度是否落到行动上。
《社会保险法》的颁布和实施，意味着中国社会保险制度正式确立。这个法律从价值、基本原则到缴费、支付、基金运作、监管和惩处等，都对中国社会保险制度作了规定。但是，仔细分析便会发现，这个法律所构筑的社会保险制度仍然存在许多不足，影响到实际运行。
1.一些法律条文过于笼统、抽象，难以操作和实施，或者不利于操作和实施
2.技术性问题制约了社会保险制度的良好运行
任何制度都有一整套技术来支撑，没有技术支撑的制度是无法运作起来的。同样，《社会保险法》对社会保险制度做了许多的技术性规定，但是这些规定本身存在技术性问题，反过来影响社会保险制度的运行。城镇职工养老保险分统筹账户和个人账户，其中，统筹账户是按照单位或企业职工工资总额的一定比例来缴纳的，技术性问题就出现了：职工人数怎么确认？职工工资总额包括哪些项目？工资总额的比例又是如何确立？正如上文指出的，一些企业或单位为了减轻社保负担，就瞒报职工人数和工资总额，因而直接影响到职工的社会保险权益。这种瞒报的背后原因不仅在于没有统计手段，更关键的是缺乏组织技术，也就是说，职工不能独立组织起来参与监督、管理和表达，这就是严重的社会治理问题。所以，我们在调查中发现，许多中小民营企业尽可能地利用这些技术性问题，降低给职工缴费的比例。同样，农村新型养老保险在缴费和养老金待遇上的技术性问题，是绝大多数参保人员选择100元缴费档的主要原因，而且有不少中青年农民头一年缴费让老人享受到基本养老金后第二年就不缴费、不参保了，他们之所以这么做，是因为农村新型养老保险设计让他们感受不到早缴费、早参保的好处。而且，他们更意识到缴纳100元在收益上是最好的，但是100元档对于养老的作用是非常小的。
当下，不仅农村新型养老保险在制度设计上不能激发人们参保，城镇职工养老保险的制度设计也存在让参保人员吃亏的问题。有网民揭发城镇职工养老金有若干猫腻，如缴费15年拿不回成本，60%的替代率只是平均数等；推迟离退休年龄，增大对老百姓养老金的剥夺等。而不管揭秘科学与否，不管农民选择社保档次甚至不连续投保的行为是否理性，如果一个制度无法有效调动人们的行动，我们首先需要质疑的就是这个制度。比如，早在上世纪90年代中期，当时国家推出农村养老保险制度（旧农保），但是由于采用商业保险模式，激发不起农民参保的积极性。这次新农保增大了国家的投入，比如基本养老金由国家承担，有效地激发起农民的积极性，但是在设计缴费档次和享受水平上仍不能给予农民长期收益的稳定预期，从而降低了他们投保的热情。如果一个社会保障制度不能为人们提供长期的可预期获益和信任，这样的制度就不可能获得人们的支持，就有趋向衰败的危险。
在中国社会、政治和文化背景下，制度建构是自上而下进行的而不是相反，那么其完善只能是在自下而上的博弈中进行的。与制度产生张力的行动，有助于推动制度的改进和完善，但前提是需要一套有效的社会治理机制：它们能反映和表达对象的需求，向上传递真实的信息和压力，倒逼政府作出合理的调整和改革创新。目前制度与行动的缺陷在于：最了解信息的基层政府没有动力向上传递全面信息，更不能反映民众的需求和不满；广大民众有表达、上传的强大愿望，但缺乏相应的途径。上级决策部门往往在没有强有力的依据，或者说局部依据的前提下，建构所谓合理的政策和制度，其中不免夹带着部门的“私利”，由此出现上级决策部门认为政策和制度非常合理，基层政府一味地去完成任务而缺乏修正的权力和动力，于是政策到了民众那里只能是被动接受或者消极抵抗。
农村新型养老保险在农村的实施就是这样一种状况：为了让更多的农村居民参加养老保险，政府将老人享受的基本养老金权利与子女参保行为挂钩，一些中青年农民为了父母享受基本养老金，不得不选择了参保，但是他们对缴费参保能为其未来养老带来好处并不看好，因此他们选择了100元档。基层的社保协官员也认为，这种行为是理性的。还有一些农民由于没有持续缴费的动力，随时断缴的行为经常发生。对于一个制度运行来说，出现这样的一些行为，是很大的威胁，但是基层政府并没有将这些信息及时向上传递，当然，也许它们认为即使反映了，也未必获得重视。而民众更没有机制去反映他们的想法和需求，这就难以有效地促进一项制度的改进和完善。这实际上反映的正是社会治理的缺位问题。
不仅养老保险制度如此，其他社会保障制度也是如此。一项保障制度从抽象的原则规定到具体的技术路径设计乃至实施，都会影响到参加者的行为，而参加者的行为一方面是对制度的反思性反映，另一方面也是其利益和需求的体现。由此制度与行为就会出现或多或少的张力，合理的逻辑是社会治理走上了前台。广义地看，在任何国家，社会治理应该贯穿社会保障制度的建构、技术路径的设计和具体实施这样的全过程，从而有可能解决各种失灵和张力问题。正如有学者所强调“普世公共福利的散布和社会民主与劳工运动的兴起之间的相应关系”[5]。尽管中国社会保障制度建设似乎与此关系不大，社会问题的倒逼无疑是不可忽视的，但是被动的、缺乏积极的建构性。
由此可见，只有以社会治理的视角去观照中国的社会保障建设和发展，才可能更好地解释当前中国社会保障实践中存在的问题以及可能的解决路径，即构建强有力的社会治理机制。 社会治理与社会保障的积极建构
从上世纪70年代末期开始，英国等欧洲福利国家出现反对国家主导福利供给的声浪，新公共管理和新公共服务理论由此被引入社会福利供给领域，出现分权和为使用者赋权的参与式服务。从上世纪80年代开始，法国、英国和德国在福利上将中央权力下放给地方政府，即所谓分权；与此同时，政府也认识到扩大使用者的权利的重要性：“如何确保使用者有发言权，不仅是坐下来开开会而已，而是表达他们的需求，决定哪种水平的服务最符合他们的那些需求，并选定服务应该如何供给，又是由谁来提供？让使用者涉入决策过程、服务供给，甚至设施和服务的管理，所有这些全都需要仔细思量。”[6]
中国社会保障制度呈现碎片化特点，地方政府有很大的决策权，目前正处于不断向上级政府集中的过程，这里也存在如何分权和集权的问题，在这方面中国的情况比英国、法国、德国的分权更为复杂，中国的权责更不明晰：在社会保障制度的制定和规划上地方政府没有什么权力，都是归于中央；但是，在落实中地方政府要承担职责。由于中国政府层级过多，即使在地方政府之间也存在着权责不明，因此经常出现有权的地方政府不需要承担责任，而没有权的地方政府（主要是基层政府）则要承担责任的现象。结果是，不承担责任而有权的政府，往往不顾具体情况出台与现实不相吻合的政策和制度规定，给无权有责任的地方政府制造了“落实难题”。而为了执行上级政府制定的政策和制度规定，没有权的地方政府往往会采用一切手段去运作，以至于经常损害政府与民众的关系，比如有的地方政府把社会保险缴费与其他政策捆绑使用，扭曲了自愿参保原则和精神；反过来，参保者也会采用一些手段去规避甚至对抗地方政府。这使得一个本来为民造福的制度，却演变为民众负担、官民摩擦，损害社会互信和秩序。因此，如果说欧洲国家的议题是分权的话，那么中国目前在社会保障建设上面临的主要是责权明晰问题。只有责权明晰的不同级政府，才能更好地参与到社会治理中去，有效推进中国社会保障发展。
如果说分权、权责明晰旨在厘清不同层级政府在社会治理中的关系，那么，为使用者赋权的参与式服务则是厘清政府与民众的关系。在如何处理好政府与民众的关系上，中国比欧洲国家更急迫。从社会治理角度去看，中国在社会保障制度建设上虽然也确认多方责任、社会和个人监督参与等，但是在技术落实上缺乏路径、机制，尤其是缺乏权利和需求表达机制，行政管制色彩浓厚，社会治理几乎缺席。这种状况容易导致共识不够、信任不足、合作缺乏、团结意识差、投机心理强等不利于社会保障制度改革、持续发展的问题；反过来，也说明社会治理已经成为社会保障建设的重大瓶颈。从制度―行动来看，社会治理可以在以下方面进行社会保障建设和实践：
1.在制度改革上引入社会参与、协商讨论（乃至辩论）机制
当前在中国，有两项社会保障制度改革最具争议、最缺乏社会共识：一项是国家机关和事业单位养老保障制度改革，另一项是延迟退休年龄。这两项改革之所以引发那么大争议，关键在于它们触动了原有的利益格局，特别是作为现有制度受益者的机关事业单位人员，担心改革会使他们失去原有的利益。而延迟退休年龄则引发另外三种担忧：一是国家把养老问题转嫁给民众；二是既得利益者（特别是有权者）利用退休年龄延迟而更长时间地占据岗位，损害其他人的利益；三是增大年轻人就业困难。当然，任何国家的社会保障制度改革和退休年龄延迟都会引发争议，问题不在于争议，而在于争议解决机制，即让不同意见者有表达、交流和达成妥协的机制。
首先，政府要向社会充分地释放改革意图，增加社会的了解。其次，政府应鼓励社会提出不同的改革方案，让不同方案进行辩论、比较，相互取长补短；媒体、民众皆可通过各种平台参与讨论，使得方案更好地体现民众的想法和需求。再次，经过全社会辩论而形成的改革方案，还需要经由人大进行辩论，以立法形式确立。“各色各样的服务使用团体，让这个议题变成福利辩论中不曾稍歇的焦点。”[7]也就是说，辩论是赋权使用者的重要机制，是社会治理的重要内涵和表现形式之一。要使中国社会保障制度改革获得更大的社会共识，各种改革方案的比较、辩论以及社会参与等势难避免，如此才可能化解制度与行动之间的张力。这应该成为中国社会治理的新常态，也是中国社会治理能力和治理体系现代化的内在要求。
2.国家在社会保障制度构建上需要进一步厘清和明确不同层级政府之间以及政府与民众之间的责权利关系，解决有权无责、有责无权、有利无权无责、无权无责也无利的问题
目前，中国社会保障制度的碎片化是责权利不清的充分体现。由于责权利不清，在社会保障的实际治理过程中产生各种各样摩擦问题，比如农村流动人口在社会保险转移接续中，有关管理部门只想到自己的权力和利益，缺乏相应的责任意识，给转移接续设置了重重难题；而农村流动人口无处申诉，有关责任人和部门又得不到有效的制裁。这反过来大大地降低了农村流动人口在流入地参保的积极性，也降低了他们对社会保障制度的信任。中国社会保障体制的改革方向应该是制度上“去地方化”、行动上“地方化”。所谓制度上“去地方化”，是指不要以县区、市为社会保障统筹单位，应建立全国性基本社会保障统筹和以省域为补充社会保障统筹的双层制度，从而减少政府责任主体，强化中央政府和省级政府的责任，达成责权清晰、合理匹配。所谓行动上“地方化”，即中央和省级政府将运作权力和责任应委托给县市区，服务下沉到乡镇、街道乃至村社，各种费用由中央和省级政府承担，一部分转移支付，特别针对欠发达地区，中央政府应加大转移支付力度；另一部分用于向基层政府采用购买服务方式，签订合约，建立相应的监管和责任机制。
3.社会保障建设离不开社会、民众和企业的积极参与和合作
虽然《社会保险法》和其他社会保障政策都将民众、社会组织纳入到治理和运作中，但是正如上文提到的，在实际治理和运行中，社会治理和民众参与缺乏有效的技术路径和机制，现有的企业三方谈判机制和基层社会自治机制，都不能有效地发挥促进社会保障建设的作用。国家需要专门就企业、社会组织和民众参与社会保障建设，开展专题研究，将协商民主辩论、互惠共赢机制引进来，真正为民众赋权，不仅让他们成为社会保障的消费者和使用者，而且让他们参与改进社会保障运行机制，增强社会保障与民众需求的连接。人口流动、社区和村委会行政化、社会组织发育不良、法律不健全等问题，在一定程度上都限制了民众参与社会保障建设和发展，不能有效地表达他们的社会保障需求并监督、评估社会保障，使他们成为被动的使用者和消费者。一开始不少人对参加社会保障并不积极，尤其在农村和农民工群体当中，不少人对社会保障依然不信任。因此，在政府社会保障部门与民众之间建立有效的沟通、交流机制，并在基层社会构筑社会保障协会，让民众参与协会，以协会的形式实施对社会保障运行（比如缴费、报销等）的有效监督，使他们意识到社会保障确实能实现社会共济、济困解难、共享利益、改善生活质量，才会积极推动社会保障建设和发展。
多年来，中国一直不重视社会保障中的社会治理问题，而专注于所谓制度的建构，实现“广覆盖、多层次和保基本”的目的。目前这一目的基本达成，问题在于，由于民众积极参与的缺乏，“广覆盖”受阻；由于“多层次”，出现“碎片化”，区域分割导致制度衔接出现问题；由于“保基本”，缺乏民众的需求表达，难以有效界定。
就此而言，中国社会保障建设从原来单纯的制度建设进入了制度完善与社会治理阶段。所谓制度完善，关键在于为社会治理提供制度保障，现有的社会保障制度并不利于社会治理。社会治理的前提在于社会保障主体的责权利清晰和匹配；社会治理的关键在于向使用者和消费者赋权，推进参与式服务，使政府、社会组织、企业和民众构建平等协商、合作共赢的伙伴关系。只有在社会治理中，社会保障才能真正具备共济、合作、团结、互信和安全的功能。
参考文献：
[2]吉姆・凯梅尼.从公共住房到社会市场.北京：中国建筑工业出版社，2010：17-18.
[3] commission on Global Governance. Our Global Neighbouhoood. Oxford University Press，1995.
