[摘 要]根据对云南省各地市级政府信息公开制度的组织配套、制度配套、主动公开、依申请公开、监督与救济5个方面的实施状况的检测和调研分析，发现云南省各地市级政府信息公开制度的构建已初显成效，制度运行的真实性、有效性应予承认，但研究数据也显示存在着各项具体制度衔接不明确、社会化公开程度低、重要事项主动公开率低、依申请公开渠道不畅通、同意公开率低、公众参与不足等问题。对此，应加强基层政府信息公开各项制度的可操作性和实效性建设，推进重要事项的主动公开力度和范围，完善网络问政平台的建设与维护，树立和强化行政公务人员“透明政府”下的为民服务理念，推动社会公众积极参与政府信息公开工作。
[关键词]政府信息公开；网络问政；公众参与
一、实证研究概述
1.指标体系
本文所采用的实证研究指标体系是北京大学公众参与研究与支持中心和耶鲁大学法学院中国法律研究中心合作开发的《中国政府信息公开评测指标体系（地方政府版2012）》（以下简称《指标体系》）。《指标体系》采用百分制，从“组织配套”（3分）、“制度配套”（8分）、“主动公开”（43分）、“依申请公开”（16分）、“监督与救济”（30分）5个方面对政府信息公开制度运行状态进行评测和考察。指标体系主要侧重于对政府信息“主动公开”与“监督与救济”的考察，二者所占指标体系分数之比例之和达到73%，而“主动公开”又是重中之重。
2.法律依据与具体内容
3.研究方法
本文采用实证研究方法，通过深入系统的检测和调研，展示云南省各地市级政府信息公开工作的整体状况，目的是提供客观、真实、有效的数据和结果，重点在于发现存在的问题并且提出有的放矢的对策建议，而非褒贬某个地方政府或机关，更无意作个案的是非判断与价值评判。根据《指标体系》的具体要求，本文主要采取网络检索的方法，包括网络检索各地市级政府贯彻落实《公开条例》的暂行办法和实施办法等规范性文件、政府信息公开工作年度报告、政府信息公开指南、政府门户网站等权威信息来源，必要时再辅以电话询问。另在“依申请公开”部分采取实测方法，通过网上留言、电子邮件、电话、传真4种方式发起检测性案例申请，并与政府部门进行邮件、电话交流。 二、实证研究结果分析
1.总体情况
根据《指标体系》所设定的考察方法和评分细则，本文对云南省16个地市级政府的政府信息公开情况进行了测评，各地市级政府得分和排名情况如表1所示。
2.组织配套情况
健全的组织体系是政府信息公开工作得以顺利开展的基础，专职化和资源集中是行政改革的大势所趋和便民高效原则的具体体现，更表明了当地政府对于政府信息公开工作的重视。在政府信息公开组织配套的测评中，云南省16个地市级政府的平均得分为78.1（本文中出现的各种均值是根据相关样本单项数据综合计算后得出的。由于篇幅所限，本文仅列出有关计算结果，相关样本的原始数据与统计表格暂略去），基本能够达到《指标体系》的要求，且根据《公开条例》普遍设立了专门负责政府信息公开工作的机构并配备专职人员，有7个地市级政府在此项测评中获得满分，分别是玉溪市政府、昭通市政府、临沧州政府、红河州政府、楚雄州政府、迪庆州政府和大理州政府，其组织配套较为健全。具体来看，在云南省16个地市级政府中，有11个政府专门设立了负责政府信息公开工作的机构，而怒江州政府、保山市政府、昆明市政府、文山州政府、丽江市政府都只是指定了信息公开机构而非专门设立；除西双版纳州以外均拥有负责政府信息公开工作的专职人员；除昆明市政府、普洱市政府以外均单独设立“政府信息公开领导小组”或“政府信息公开办公室”作为政府信息公开议事协调机构，其中，除怒江州政府未公布议事协调机构的领导级别，德宏州政府未检索到信息公开主管部门的信息，曲靖市政府、文山州政府无法判断其政府信息公开议事协调机构的领导级别以外，其余10个地市级政府的信息公开议事协调机构的领导级别均高于相应主管部门的级别（根据调研情况，政府信息公开的主管部门一般为“政府办公室”或者“工业和信息化委员会”等）。
实践中，《公开条例》赋予政府信息公开工作机构各项具体职责的工作负担重、所需人员多，设立专门机构并配备专职人员有利于按照《公开条例》的要求履行职责；而政府信息公开工作机构的履职情况往往与主持的领导级别关系密切：领导级别越高，机构可调动的行政资源越充分，发挥议事协调作用的可能性越大，各部门的配合、参与、联动机制就越完善。
3.制度配套情况
4.主动公开情况
其一，主动公开的广泛性情况。本次测评中，《指标体系》首先对主动公开的广泛性进行了考察，细化指标为“行政事业性收费信息”“财政预算、决算报告”和“政府集中采购信息”的主动公开情况。
根据《公开条例》的规定，“行政事业性收费项目、依据、标准”应当重点公开，因其与民生关系紧密，矛盾积累多、关注程度高、监管情况有高度依赖性，在现实中一向薄弱。在云南省16个地市级政府中，除临沧市政府、迪庆州政府外均主动公开行政事业性收费的相关内容，普遍制作了行政事业性收费目录，公开了收费依据和收费标准，但均未按照《指标体系》的要求按年度更新目录，缺乏时效性。值得注意的是，临沧市政府在此项测评中未得分的原因为其政府门户网站《行政事业收费项目》专栏中发布的“行政事业性收费项目公开及临沧市管理执行情况简要”文件附件错误，无法测评。此种现象在本次测评各指标的网络检索中经常出现，更多表现为“链接无法打开或打开无任何信息”“网页发生错误”“无文件上传”等。政府门户网站或政府信息公开专门网站的建设看似健全，但因技术层面或者管理人员的疏忽等原因而成为了华而不实的“面子工程”，与公众实际需求和服务型政府建设要求相比还有差距。 而政府财政预算、决算报告这一公民实施监督权最重要途径的测评结果更加不理想，平均得分只有18.1分，云南省16个地市级政府中，有7个得0分，得分最高的玉溪市政府也只有50分，均未完整公开上一财政年度的政府预算、决算报告，公开的报告也未精确到部门一级。
相对而言，作为民众关注度极高、极易滋生腐败的政府集中采购信息的主动公开情况较为良好。云南省16个地市级政府中除红河州政府外，均不同程度地公开了政府集中采购项目的目录、标准与实施情况，包括采购流程、建立具体采购项目公告平台、发布政府年度集中采购工作报告等。
其二，主动公开的便利性情况。在主动公开的便利性方面，《指标体系》着重对政府信息公开查阅场所和服务、政府公报、政府网站、政府新闻发布会、《政府信息公开指南》进行考察。根据测评情况，云南省16个地市级政府除丽江市政府以外，其余均在图书馆、档案馆设立政府信息公开查阅场所和提供信息公开服务，为公众获取政府信息提供便利，较好地体现了服务宗旨和便民原则。
在作为信息公开的基本形式之一的“政府公报”的考察方面，只有昆明市政府、玉溪市政府、普洱市政府、文山州政府的政府公报在测评年度内连续出版并进行适当地分类，为查阅者提供必要的指引，最大程度地发挥了政府公报作为信息公开平台的功能。
政府新闻发布会是《公开条例》第15条确立的政府信息发布的基本形式之一，在云南省16个地市级政府中，只有玉溪市政府、文山州政府、怒江州政府通过规范确定了新闻发布会的启动机制和举办部门。由此可见，当下云南省各地市级政府新闻发布会的规范程度还有待提高，其启动和举办都容易流于随意，尚未完全纳入制度化轨道，未充分发挥其在政务公开中的作用。
《政府信息公开指南》包含了政府信息公开工作机构的基本信息和政府信息的分类和编排体系，这些信息是公民获得政府信息公开工作机构服务的最基本条件，是信息公开的搜索者初步定位信息、进行主动搜索或提起公开申请的重要线索和根据。云南省16个地市级政府的《信息公开指南》均包含《指标体系》要求的政府信息公开工作机构的名称、办公地址、办公时间、联系电话、传真号码、电子邮箱6项基本内容；在政府信息的分类和编排体系方面，除玉溪市政府、曲靖市政府、文山州政府未将政府信息分类编排外，其余地市级政府在《政府信息公开指南》中均对政府信息做了分类和层级划分，其中，《大理州信息公开指南》记载的政府信息情况分类细致、明确，具有体系性，值得其他地市级政府借鉴。
5.依申请公开情况
再次，在依申请公开的程序方面，此次测评将政府是否过度收集个人信息作为考察内容。向政府部门提起信息公开申请，是《公开条例》赋予公民的一项权利，除非有明确的法律依据，政府不能对该项权利做出任何限制。依据《公开条例》第13条的规定，“公民、法人或者其他组织可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要”提起申请，所以个人申请者只要证明自己是我国公民，并说明特殊需要的类型，即可满足申请条件，政府要求申请人提供任何其他个人信息均于法无据。在此次测评中，云南省16个地市级政府及相关部门中，只有昆明市财政局和住建局要求申请人提供姓名、身份证号码、需求类别之外的其他信息，如学校证明，这不仅缺乏法律依据，给公民带来了额外负担，而且还实质上抬高了公民申请公开政府信息的门槛。
6.监督与救济情况
（1）监督情况
行政权力的运作需要制衡的力量，监督机制因此成为政府信息公开制度建设的关键环节。为了加强对政府信息公开工作的监督，对行政相对人获取政府信息提供保障，《公开条例》第4章专章规定了监督和保障，从行政监督和社会监督2个角度考察，主要包括“工作考核制度”“社会评议制度”“责任追究制度”“年度报告制度”4个方面。
《公开条例》第33条规定了举报、复议、诉讼3种政府信息公开个案救济手段，对公民的知情权进行保护。然而实践中，行政复议和行政诉讼相关规则制度复杂、专业性强，公民出于诉讼成本的考虑往往参与性不强，而在缺乏指引的情况下，更是不易独立发起举报、复议和诉讼。
从评测结果看，云南省16个地市级政府均不同程度地通过《政府信息公开指南》等制度化形式为公民发起与政府信息公开有关的举报、复议和诉讼提供指引。其中，德宏州政府的相关指引最为具体和详细，说明了举报受理机构、复议受理机构，以及向公民说明可以向法院提起诉讼；保山市政府、临沧市政府、丽江市政府、楚雄州政府、西双版纳州政府、大理州政府、怒江州政府的《政府信息公开指南》对举报进行了具体的指引，并提示公民可以通过诉讼和复议寻求个案救济，但没有说明具体的复议机关；昆明市政府、玉溪市政府、曲靖市政府、昭通市政府、普洱市政府、红河州政府、迪庆州政府、文山州政府为公民举报提供了指引，但没有对复议和诉讼提供指引，没有说明具体的受理机构。
在政府是否启用了个案救济制度，实际受理政府信息公开行政复议、参加政府信息公开诉讼的考察中，只有昆明市政府实际受理了政府信息公开行政复议并参加了政府信息公开诉讼；昭通市政府、西双版纳州政府分别在2009年、2011年实际受理了1起政府信息公开行政复议。评测员通过网络检索各项政府信息公开规范性文件、政府信息公开工作年度报告等权威信息来源，并未发现云南省其他地市级政府实际受理政府信息公开行政复议、参加政府信息公开诉讼。从评测结果看，云南省仅有18.8%的地市级政府实际受理了复议和参加诉讼，云南省各地对《公开条例》中救济制度的实施情况实在令人堪忧，政府信息公开的行政复议和诉讼在云南省仍处在初级阶段，案件数量少、受理比例小、公众参与度低。可见，目前在云南省还普遍存在公众对政府信息公开制度不了解、不便用、不愿用、不敢用的现象。另外，从评测员在评测过程中与被测评行政机关政府信息公开相关工作人员的沟通交流来看，一些地方的行政公务人员和法官对于政府信息公开争议纳入行政复议和行政诉讼范围的立法规定缺乏正确认知也是导致有关的复议和诉讼案件立案难、法律救济制度运行很不平衡的原因。制度的价值在于实施，应提高认识，畅通救济机制，敞开行政复议和行政诉讼的大门，不能以种种不符合《公开条例》立法精神为理由，将政府信息公开的行政复议和诉讼阻隔在行政救济制度之外。
三、结论
根据以上测评所反映的情况，《公开条例》实施7年来，云南省各地市级政府信息公开制度的建构已初显成效，主要体现在以下6个方面：一是普遍设立了专门负责政府信息公开工作的机构并配备专职人员；二是制定了政府信息公开工作的综合规范与保密审查制度、工作考核制度、责任追究制度，定期发布年度报告；三是主动公开行政事业性收费信息和政府集中采购信息；四是建立政府信息公开查阅场所并提供服务；五是政府网站的建设集成度较高，功能较完备和有效；六是电子邮件、邮寄等传统的政府信息公开申请方式可用率相对较高。这些举措客观上推动了透明政府的建设，促进了政府职能的转变，有效地保障了公民的知情权、监督权和表达权。
地市级政府信息公开是我国建设“透明政府”的主力，起着承上启下的作用，对上是对省部级政府改革精神的传达和落实，对下则对县区级政府起到好的表率和指导，因此地市级政府信息公开的水平直接决定了我国政府行政透明的程度。此次测评研究数据也反映出，云南省各地市级政府信息公开方面存在的一些问题，主要有：财政预决算主动公开率低；依申请公开方面，申请渠道不畅通，电子平台建设与维护不到位，同意公开率低；各项工作制度衔接不明确，社会化公开程度低，缺乏实效性；救济制度中公民参与不足等。这些问题均是政府信息公开领域中的重点、难点，或群众关注度高，或在工作中处理起来复杂疑难，应当作为我国地市级政府信息公开建设中关注的重点和完善优化的主要方向。
抛开我国政府信息公开的社会文化传统缺失的历史原因，通过调研数据的反映和评测中与政府部门及其工作人员的沟通交流，现阶段我国地市级政府信息公开方面存在问题的原因主要在于：《公开条例》实施过程中缺乏权威的规范化指导和有效的综合协调机制；政府信息公开工作基础薄弱，未给予高度关注并做出足够投入，未依法搭建好信息平台和渠道；观念滞后和认识片面，广大行政公务人员尚未普遍树立起依法公开政府信息的法治意识。
针对当前我国地市级政府信息公开中存在的问题，应当从以下几个方面来推动和改善政府信息公开制度的实施：一要进一步加强政府信息公开各项制度的可操作性和实效性建设，尤其注重基层部门各项制度的细化、衔接与社会化公开；二要推进重要事项如“三公”经费、财政预决算的主动公开力度和范围；三要加强信息公开网络电子平台、新闻发言人制度、政府热线电话建设，充分依托这些平台，展示公开信息，答复公众询问，回应公众关切；四要有针对性地加强对不同层级政府工作人员的政府信息公开培训，逐步普及政府信息公开理念与基本知识，树立和强化行政公务人员“透明政府”下的为民服务理念；五要通过加强社会宣传等推动社会公众对于政府信息公开工作的参与。
公开是民主政治的核心理念，也是法治社会的必备要素，政府信息公开就是对公众负责。公众参与到公共管理过程中来，通过掌握政府信息，对政府作出准确评价，来帮助政府更有效地进行运作。它对于人们节省收集信息的成本、促进经济发展、监督政府行为、确保行政的公正和民主特别是防止政府腐败，能起到重要作用。[4]政府信息公开制度作为现代法治政府的基本理念，是当代行政法制发展的基本趋向，是促使行政机关积极优质地为公民和社会提供行政服务的一项制度设计，其有效实施是推动我国行政体制改革的重要一环，是建设一个透明、公正、负责、高效和有限政府的题中之义。要实现这一改革目标，需要各级政府和行政机关及其公务人员的重视、投入和努力，也需要公众的理解、支持和参与。只有全社会形成政府信息公开的常态化认知，公众出于自身权益的需求自觉行使知情权，有效地监督政府，才能全面推进政府信息公开，促进透明政府的建设。
