【摘 要】当前处于实现小康社会目标的关键时期，众多社会和经济问题的解决都依赖于地方政府科学有效地执行相关公共政策。目前公共政策执行中普遍受到公共政策质量、执行方式和体制束缚等因素的制约，使公共政策的执行出现偏差。研究分析地方政府公共政策执行的制约因素，进而提出切实可行的对策建议，对于提升地方政府公共政策执行力具有极其重要的作用。
【关键词】地方政府；公共政策；执行力
公共政策是政府履行行政职能、实施公共管理的重要手段之一。政策目标的实现程度，直接影响着政府管理的绩效水平。公共政策执行在政策过程中发挥着重要的作用，政策执行是政策过程的中介环节，是政府将政策目标转化为政策现实的惟一途径，政策执行的有效与否事关政策的成败。在实际的政策执行过程中，政策执行偏差时有发生，影响公共政策的有效性、针对性。如何提升地方政府公共政策执行力是一个亟需解决的难题。
一、制约地方政府公共政策执行力的原因分析
政策制定并不等于政策问题的解决，要彻底解决问题，则有赖于有效的政策执行。在公共政策执行的过程中，却出现了“政策空传”的现象，并最终造成了政策微效。在推动同步小康的进程中，分析全面实施各种扶持政策存在偏差的原因，从而找到帮助提升地方政府政策执行能力的相应对策，确保2020年全面建成小康社会。当前地方政府在执行公共政策的过程中，主要受到以下因素的制约：
（一）公共政策的质量。政策质量主要指政策自身的科学化程度，包括政策价值目标的合理性、政策内容表述的具体性以及政策的可操作性。公共政策质量的优劣将直接影响公共政策的执行效果。在其他因素既定的条件下，政策质量优，则执行效果良好；政策质量劣，则执行效果差。现实中，有些公共政策本身就缺乏科学性，特别是某些公共政策的价值目标违背了公意，与民争利，甚至存在明显的政策失误，其结果是执行力度越大，对社会和公众的危害性就越大。因此，政策质量成为地方政府有效执行公共政策的先决条件。
（二）公共政策的执行方式。从公共政策执行模型中可以看出，公共政策执行是一个复杂的过程，包含着诸多变量和环节；任何一个环节出现问题、任何一个要素不合理或不协调都会引起矛盾，导致公共政策执行出现偏差。当前地方政府在公共政策执行中的问题以多种形式表现出来。
首先是政策敷衍执行，主要指在公共政策实施过程中，执行主体只做表面文章，不研究实际情况，不采取可操作性的执行措施，不落实执行政策的组织、人员、资金。政策执行主体被动等待上级的新政策，或观察上级是否要严肃执行，或旁观其他部门是否认真执行。其次是政策附加执行，即“搞土政策”。主要是指在政策执行过程中，执行者常附加一些原政策目标所没有的内容，把本不可行的事情变为可行之事，盲目扩大政策外延，使政策的调整对象、范围、力度、目标超越政策原定要求。再次是政策替换执行。主要是指执行人员在执行政策时采取偷梁换柱的做法，执行与上级政府的政策不相一致的政策方案，使原有的政策方案难以得到贯彻实施。替换执行的突出表现是“上有政策，下有对策”。然后是政策象征执行。主要是指执行机关或人员有意不执行或变相不执行，只是采取象征性的执行措施，甚至抗拒执行。政策并没有转化为可操作性的具体措施，没有真正落到实处。象征执行不仅欺骗了上级政府，而且损害了公众利益，消耗了政策资源。最后是政策选择执行。主要是指政策执行人员在执行政策时采取“为我所用”的做法，有意曲解政策的精神实质或部分内容，导致政策无法真正得到贯彻落实。政策在执行时被中途截留，政策的精神和内容不能传达到目标群体和利益相关人员。
（三）公共政策执行的体制束缚。从横向结构看，我国政府职能部门划分过细，地方政府也不例外。尽管中央一直强调在职能部门设置上不必“上下对口”，但现实中“上下一般粗”的现象屡见不鲜。这样，一方面造成机构重叠、职责交叉、推诿扯皮，使公共政策的执行效率大大降低；另一方面，庞大的政府机构和官员数量也会加剧财政负担，使得公共政策赖以执行的财政基础失去保障。
从纵向结构看，我国政府分为中央、省、市、县、乡（镇）五个政府层级，实际运行中还存在着居委会（城市）或村委会（农村）这一级组织。如此多的层级，难免会出现政策在传递过程中失真的现象，这自然不利于国家公共政策的有效执行。
二、提升地方政府公共政策执行力的路径选择
就政策目标的最终实现而言，执行比政策本身更为重要。政策执行中出现的问题，不仅影响预期目标的实现，甚至可能导致待解决问题的恶化。我们应积极探索完善地方政府公共政策执行问题的对策，促进公共政策的有效执行，确保公共政策目标的实现。
（一）提高公共政策本身的质量。从本质上讲，导致我国公共政策执行中出现问题的一个很重要的因素是公共政策本身的不完善。公共政策制定者在公共政策制定过程中应从推进公共政策的科学化、民主化，提高公共政策的可操作性等方面着手，提高公共政策本身的质量。
首先是推进公共政策制定的科学化、民主化。公共政策的民主化程度越高，越有利于避免滥用权力和独裁，越有利于降低公共政策的决策风险，也越有利于政策目标群体对于公共政策的接受。而公共政策民主化的推进，能够让更多的民众参与到公共政策制定的过程。其次是提高公共政策的可操作性。公共政策的可操作性是衡量公共政策质量的重要标准，是提高政策权威性、防范政策规避的重要环节。要提升公共政策的可操作性，必须处理好政策制定者与执行者之间的利益差别，合理掌握公共政策的回旋余地，尽量减少执行弹性。
（二）提高公共政策执行人员的素质。政策执行过程中出现的偏差直接与执行主体的素质有关，必须加强执行人员的素质教育，提高政策执行人员的政策知识水平和政策执行能力。
首先，提高执行人员的政治思想素质。树立大局观念，教育干部群众要着眼于全局，个人的利益、局部的利益要服从于国家的利益、全局的利益，把思想真正（下转第45页）统一到全国工作的大局上来。只有着眼于全局才能认清形势，也只有着眼于全局才能真正彻底地解决问题。其次，执行人员学习政策执行相关知识。这是政策执行主体提高业务水平和职业技能的基础，决定了执行主体在执行政策过程中对业务工作的熟练程度、责任心和工作效率，也决定了他们在实际工作中对政策信息的搜集、筛选、处理、传递能力和对政策信息的敏感程度。最后，增强执行人员的执行能力。这包括执行政策过程中所需要的多方面的能力，如组织能力、协调能力、管理能力等，增强不怕挫折、不怕失败的心理素质，能正确地预测危机，随机应变和积极进取地执行公共政策。总之，政策执行主体要在现实中通过不断的学习和实践，以提高自己的政策执行水平和个人素质，为政策有效执行奠定基础。
（三）完善公共政策执行监督体系。政策的有效执行离不开科学、合理的政策执行体系。健全和完善科学、合理的政策执行体系，还依赖于组织外的强有力的政策执行监督。但由于公共政策执行又是一个复杂动态过程，因此在公共政策执行的过程中需要依靠完善的监督体系进行监督。
首先要保证监督主体的整体协调，加强监管力度。要确保公共政策监督的有效实施，我们必须加强公共政策执行主体监督的力度，以提高他们共同协作的团队意识，形成有效的监督工作。其次是加强监督主体的过程监督，完善监督预防机制。公共政策执行的过程需要监督主体全过程的进行监督，即对公共政策执行前的准备工作、执行中的问题解决和执行效果的综合评估三个阶段的全程监督。
三、结语
科学合理的公共政策为政策执行提供了良好的前提条件，而公共政策的有效执行反过来又会促进公共政策的制定向着更加科学化、合理化的方向发展，形成一种良性互动。公共政策的目标就是要维护社会公众的利益，制定公共政策时就应当以是否能满足社会公众的利益需求作为制定公共政策的价值标准。当前正处于全面建成小康社会目标的关键时期，需要公共政策执行主体通过有效地执行公共政策协调社会各方面的利益关系，进而提升地方政府公共政策执行力，进一步为全面建成小康社会营造良好的局面。
