摘 要：法国地方分权制度经过近30年的发展，地方自治得到了确认，地方民主也获得了发展。法国地方分权的发展不但关系到法律基本制度的建设，如公法人制度的建立和以法律形式明确各个权限的分配，而且涉及机构的独立化、普遍选举的推动以及公务法人的多样化发展和合理分类，还涉及建立必要合理的监督手段使地方的积极性在中央的监控下良性有序地发挥。对地方公共团体概念的把握是了解法国地方分权制度的关键。
关键词：行政分权；地方公共团体；公务法人；地方分权制度；监督手段
地方分权作为法国地方制度的特色，是相对于中央集权而言的，实际上是行政分权的一种形式。法国行政分权有两种形式：一种是依托地方公共团体①②而产生的地域性分权；另一种是以公务法人形式产生的公务性分权③。
对地方分权制度的把握有助于准确地了解法国的地方制度。本文将对法国的地方分权组成形式――地方公共团体和公务法人进行分析。
一、地方公共团体的概念
法国第五共和国宪法第72条规定：“共和国的地方公共团体是市镇、省和海外领地。其他地方公共团体由法律规定。这些地方公共团体按照法律规定的条件，由选举产生的议会自由地进行管理。”目前法国本土的地方公共团体有市镇、省和大区三种。前两种为宪法规定，大区为法律创设。地方公共团体的概念是一个法律意义上的概念，这个概念的定义来自于立法机关、法院判例以及学理。法国公法的传统观点认为必须具备一定的条件才能组成地方公共团体。
（一）组成地方公共团体的法律意义条件
1.具有法律人格
（1）公法人。地方公共团体必须是公法人，并且是区别于国家和公务法人的公法意义上的法人。因此就要对地方公共团体成为法律主体的法人人格进行确认。
地方公共团体的法人人格是什么呢？在法国就该问题存在大量的争论。后来出现了很著名的说法，狄骥（Duguit）和热泽（Jèze）很风趣地说：“我从来没有跟法人一起共进过早餐。”一部分学者最后认为：“在现代，地方公共团体的法人人格是一种区分团体利益和个体利益的法律技术。”而贝努瓦教授则将地方公共团体的法人人格与地方分权联系起来，将其解释为：地方公共团体的法人人格是基于地方分权的社会基础而形成的，这个社会基础可以是个体组成的团体。这样的解释在法国的市镇中得到了很广泛的运用。
由此可见，法国地方分权的发展总是与承认地方团体法人的人格紧密相连的。没有法律人格就不会有地方分权的存在，不会有地方公共团体的诞生。例如，省下设的专区和县区④只是国家根据政治或者行政上的需要而进行的一种功能性领土划分，是简单的行政区划，并不具备法人人格，即不是公法人。法国1958年宪法第34条确认了地方公共团体自由的行政权、管辖权以及财政权。这其实是隐含地对地方公共团体的法人人格予以了承认。
（2）地方公共团体法人人的格确认。第一，承认地方公共团体的法人人格也就意味着法人的机关及其代理人的行为产生的效果归属于地方公共团体法人。也就是说，地方公共团体法人的意志区别于其成员的意志。因此，每一级地方公共团体的机关有资格以地方公共团体的名义做出决定，而此决定可能产生的损害结果归属于地方公共团体。例如，市镇长签署一份合同，对于合同相对方来讲，是市镇受到合同的约束，而不是具体实施合同签署行为的市镇长。第二，对地方公共团体法人人格的承认，使地方公共团体的机关或者代理人能够有资格为其利益参与诉讼。第三，对地方公共团体法人人格的承认，往往是在法律上对其法人的财政自治方面的承认。因此，作为法律主体的地方公共团体有权拥有自己的财政预算，也就是说在财政上能够自己进行选择。这种财政自治被认为是地方分权的方式之一。但是，财政自治仍然不是确认公务法人的标准，因为一部分公务法人并不具备任何的财政自治权。关于地方公共团体和公务法人的具体区别将在下文进行讨论。第四，对地方公共团体法人人格的确认也是承认其公法人的性质，使之区别于私法人而存在。它的公法人性质在于其目的性，表明地方公共团体是以地方公共利益而进行活动的。从法律上看，除了为普遍利益⑤而进行的活动，地方公共团体以其他目的而进行的活动都是非法的。第五，地方公共团体法人需要服从于特别性原则。也就是说地方公共团体不能介入地方上的所有领域，但这也并不否认地方公共团体法人的普遍管辖权⑥，而是强调这种普遍管辖权不能干预所有领域。
2.地方公共团体要具有自己的事务（即地方事务）
首先，地方公共团体的地方事务，要区分国家利益和地方利益。这是基于一个地方集团的利益不能等同于整个地方公共团体的利益的想法而提出的。那么地方利益到底又是什么呢？实际上，很难事先对其下定义，法国的学者们大致上认为，地方利益应该在地方团体组织法中得到体现。
地方公共团体是国家的一部分，服从于国家的法规，并不具有独立于国家的规范性的权力。地方相对于国家权力的独立性只能意味着其相对于国家权力的非依赖性。也就是说，在任何时候，一旦中央权力能够涉足地方事务或者改变地方事务的进程，那么就不存在地方分权了。这种非依赖性能够通过很多种手段获得。
（1）指派⑨。指派地方当局的方式是获得非依赖性的手段之一。这种手段要么是奠定、要么是避开中央权力在地方分权当局的影响。指派可以来自于中央权力的任命，在这种情况下被任命的地方机构不太可能独立于任命它的中央机构。在法国历史上，专制制度已经涉足过最重要的地方机关的任命，如在两个帝国时期和维希政府时期。然而，这种任命并非总是一贯的与被任命人的独立性背道而驰。如果后者被任命了足够长的任期或者如果中央权力不能够任意地撤回这种任命，也就是说，如果被任命人拥有执行他们的公务而不用担心其权力被撤销或威胁的保障时，他们能够得到一个相对于中央权力的真正的独立。
（2）选举。在当代法国，被认为最尊重地方自主的手段是选举。通过选举，事实上赋予了被选举人在任期内的合法性。这种合法性使被选举人感到在面对中央当局时其权利有更好的保障。在法国，很多人认为选举与地方分权之间似乎有非常紧密的联系，他们很难认可地方分权能够通过其他手段获得。然而，只有普遍选举（普选）才扮演地方分权的角色。因为，那些限制性间接选举排除了部分种类的选民，是一种对当选者的监督，故没有起到地方分权的作用。同时，不要忘记在法国历史的进程中，选举制度的建立更多地是发展民主化进程，而不是发展地方分权；同样，民主化也并不必须要求地方分权⑩。
（3）机构独立。机构的独立不足以建立真正的地方分权，但是很大程度上对其有所帮助。地方当局认为不论何种指派的方式被使用，作为地方团体代表的他们将逐渐获得必要的独立执行职责的自治权。通过激起代表和选民的集体意识有助于扩大地方分权。这种集体意识使地方公共团体内部更团结。而随着经济、人口、地理等因素的出现，这种地方公共团体的独立性再次受到了影响。
4.地方公共团体需要拥有决定权
地方分权意味着承认分权当局拥有决定权。这样的决定权是指法律上承认一个法人有资格颁布法律文件对相对人产生影响。在公法上，这种决定权意味着法人可能做出执行行为去创造一个新的法律形式。分权的地方当局被认为是行政当局，行政管辖权是其唯一能够享有的权力。至少在法国的观念中是这样认为的。
地方公共团体的决定权必须运用到与其管辖权相对应的事务中，才具有地方分权的性质。而在现实中，一些分权机关，如市镇长，有时作为地方公共团体的代表来行使决定权，有时又代表国家行使决定权。这是一种所谓的双重职能理论的运用，即通过双重公职身份的形式来执行双重职能，当该地方当局以国家的名义行使决定权时就不再具有地方分权上的意义○11。总之，上述地方当局是以国家名义还是以地方公共团体的名义活动并不是那么容易被区分。市镇长掌握的市镇警察权就是一个例子：由于相关的市镇的法律条文规定不明确，往往导致一些行为是以市镇的名义进行的还是以国家的名义进行的，并不是那么容易区分。
市镇长、省议会主席或者是大区议会主席，他们只是执行机关。地方当局的决定权将通过地方代表大会的决议使之具体化。后者的这种决定权被看作是审议权（或者说是决议权），审议决定的做出事实上是通过大会的组成成员讨论而得出的结果。
地方公共团体的决定权要具有重要性和广泛性，才会给地方分权带来足够的意义。如果法律赋予地方议会审议的事务过少且这些事务只能组成市民生活的一个次要方面的话，那么地方分权的内容就空洞化了。从历史上看，地方公共团体经历了半个多世纪才逐渐显示出当局地方分权的扩张。
（二）地方公共团体的构成要素
作为公法人的地方公共团体，由三个要素构成：名称权、国家领土之一部分和住民○12。
1.名称权
就像是每个个体的人一样，地方公共团体也需要有一个名称来强调当地的特色以及其法人的人格。对于市镇来讲，它的名称多种多样并且非常古老，有的来自于当地的地形，有的来自于著名的历史事件，有的来自于杰出的历史人物；对于省来讲，它的名称一般是来自于地理位置或者河流；而对大区来讲，总是以地理位置和历史事件等来命名。
2.国家领土之一部分
不存在不依附于特定地域的地方公共团体。拥有部分领土是成为地方公共团体的一个条件，这也是它区别于传统性公务法人之所在。
3.住民
住民是组成地方公共团体最根本的要素。根据法国官方人口普查的分布来看，从大区到市镇级别的人口分布存在着一定的不平衡，由此引起了很多问题。比如，关于政治上的平等性问题，规定每个省至少拥有两名参议员作为国家代表；在市镇一级的财政税收的不平衡；等等。
二、地方公共团体和公务法人○13的区别
（一）地方公共团体和传统的公务法人
1.公务法人的概念和特征 传统上，公务法人被界定为最主要的承担公共服务的专门性公法人。公务法人与地方公共团体相比有相似之处，也有不同之处。
公务法人跟地方公共团体一样也是地方分权的一种表现。在公务法人上我们能够发现一些弱化的地方公共团体的特征。首先，公务法人具有独立于其他公法人的法律人格，即公务法人是公法人的一个种类；其次，公务法人对其享有的公共服务职能具有行政上的自治权，尽管个别不具有财政上的自治权；再次，与地方公共团体的地方事务相比，公务法人的活动限于某种公共服务，或某几种相互关联的公共服务，是一个拥有专门性权限的行政组织。
不同公务法人的自治情况各有不同。一些公务法人在法律意义上只具有非常有限的自治权（如现金证券信托局）。另一些公务法人比如高等教育学校就与之相反，它们在理论上具有很大的自治权。公务法人由议决机关（这些议决机关通常采用行政委员会的名义）和执行机关（通常被称之为校长、主任等）来进行管理。
传统观点认为，公务法人是技术性地方分权的表现，而地方公共团体是地域性地方分权的表现。地方公共团体拥有一定的领土，尽管该领土和国家的领土没有区别。公务法人不拥有领土：以用益性为宗旨、以提供专门性公共服务为目的建立起来的公务法人的形式带来了管理和运作上的灵活性。这是在法国也称公务法人是功能性分权（或者说是职能性分权）的原因。
因为公务法人不拥有领土，所以其必须依附于一个团体，进而就产生了以其附属于不同团体的角度来区分公务法人的标准，包括附属于国家的公务法人、附属于省的公务法人、附属于市镇的公务法人以及附属于大区的公务法人○14。其中附属于国家的公务法人较多且具有多样性。因为立法者经常从行政效率或便利性出发而授予某一从事于专门公共服务的组织以法律人格。因此，从事于同一类公共服务的组织，根据不同的情况，有的是附属于国家，有的是附属于省，有的是附属于市镇。例如，博物馆属于公务法人，有的博物馆是附属于国家的（如卢浮宫），但更多的是附属于市镇，以及极少数附属于省。
2.地方性○15的公务法人
不仅立法者有权通过一种公共服务来定性地方性公务法人的资格，而且地方团体的议决机关同样可以创建地方性公务法人并有权对其进行监督。
（二）地方公共团体和区域性公务法人
多年来，公务法人的概念被认为是有所变化的。除在广义的行政法里对行政性公务法人和具有工商性质的公务法人进行区分之外，在地方分权的法律中，出现了一种新的种类的公务法人――区域性公务法人○16。
1.区域性公务法人的属性
区域性公务法人的概念不是由法律直接规定的，而是在对一些特殊性公务法人出现后的思考中逐渐形成的○17。
由于区域性公务法人的多样性和变化性，使得人们对区分地方公共团体和传统性公务法人的思考转移到了区分区域性公务法人和地方公共团体的思考上来。
2.地方公共团体和区域性公务法人的区别
三、对地方公共团体的监督
在所有包含地方分权组织的国家，都有对地方公共团体的监督。这种监督具有多重的意义并以不同的方式进行。
（一）监督的概念
在法语里，监督语义很广，比如，我们所说的火车上的查票，还有我们所说的对价格的控制，以及国家对地方公共团体的监督，等等。事实上，对后者而言，我们更经常使用的是监护一词。但是监护仅仅是监督的一种形式而已。
1.监督和监护
一些学者试图证明行政监护和私法里的监护的非同化。他们的一些相关的论证在某种程度上说是非常准确的。诚然，像我们所说的行政监护不具有与私法监护同样的意思。在私法里，监护指向的是无民事行为能力人的排他利益，而行政监护是国家保证地方公共团体根据普遍利益的原则更好地参与地方治理。另外，如果无民事行为能力人的行为不能对相对人产生法律后果的话，那么地方团体却被法律赋予了能对相对人产生法律效果的决定权。当然，该决定权的行使需要隶属于一个明示性或者暗示性的（行政）批准才具有执行性，这种隶属性就像是马赫塞尔・威廉所说的：“在存在监护的时代，对一个市镇或者一个省的地方公共团体的监护可以比作是私法中，介于监护人的监护权和司法保护之间的一种帮助无民事行为能力人（或者限制民事行为能力人）进行民事行为的一种监护权。”
国家的监护存在于地域性地方分权的每一级之中。但是，地方公共团体同样也可以对其附属的公务法人进行这样的一种监护，就如同国家对这些公务法人的监护。故地方公共团体承担了由其实施监护权而产生的损害结果的赔偿责任。
2.除法律规定的监护以外的其他监督手段
随着这些法规规范的增多，地方公共团体的所有方面的行为逐渐地受到了约束。在这种极端严厉的规范体制内，地方民选代表经常感到难以忍受。相较于行政监护，这样的监督被认定为真正的“技术性监护”。这样的监督之所以更为有效，是因为它经常和财政性监护结合在一起。但是，我们又不能单独称之为财政监督。除此之外，这些新种类的监督并不总是来自于国家这个公法人，还可能来自于一个部长、一个技术性公共服务部门或者是一个财政公共机构。
对监护问题的实然判断相对于20世纪末的应然状况来讲，完全是全新的，并且它的发展逻辑是自相矛盾的。因为那些法律所规定的监护对于地方民选的当政者来讲是完全可以接受的。但在现实中监护之所以变得不可接受是因为他们的不灵活以及常缺乏法律上的正当性和合理性。这个自相矛盾在于撤销一个纸面上的监护是很容易的，并且不会对人们造成太大的麻烦，然而，撤销这种让地方民选的当政者难以忍受的事实上的监护，并不像预期那么容易。
（二）监督的方式
1.按照机关不同来划分
2.按照属性不同来划分
根据职能属性的不同，可以简要地划分为五种监督：行政性监督、财政性监督、技术性监督、政策性监督和司法性监督。
地方上不存在专属于政治上的政策性监督，因为地方公共团体不被认为是具有政治功能的机构而只是简单的行政组织。如果市镇、省和大区是具有政治性的组织，那么这样的标签是不能在单一制国家里找到的。这就是为什么法官曾经非常严格地运用法律的手段撤销了地方民选代表组成的议会表达政治“意愿”的权力。比如拒绝政教分离的政治意愿和1936年帮助西班牙共和运动的意愿。
事实上，在地方治理中从来都没有缺少对政治的考虑，因为这是不可能没有的，就如同国家的民选代表也不会忘记他们同样来自于地方的民选代表一样，所以地方公共团体的行为多少会受到一点政治上的影响。宪法赋予了地方公共团体政治职能。根据宪法第25条的规定，“参议院应保证由共和国地方公共团体的代表组成”。故参议员具有法国市镇大顾问的性质。
财政性监督和技术性监督在事实上总是联系在一起的。财政性监督是由法律规定的，因为立法者担心那些轻率的支出会令无管辖权的民选代表缺乏制约或者导致财政赤字。因此，当代法国建立起了“个人负责制”，地方公共团体就如同个人，需要对自己的行为负责任。随着“个人负责制”的建立，这两种监督都逐渐受到了削弱。
司法性监督是维持合法性的保障，因此，它被运用于所有的地方公共团体。然而，司法性监督不仅仅是一个单纯的合法性监督，因为法律常留有很大的解释空间，如工商业市场的自主调节解决方案总是在司法程序之前。
3.按照监督的实施时间来划分
根据监督实施的时间来划分，我们可以区分为事前监督和事后监督。前者缺少自主性，意味着地方公共团体代表机构的决定需要得到监督机构的同意才能执行。行政性监督多半属于事前监督，行政性监护也是如此。由于事后监督是在做出决定以后行使的，因此更注重地方公共团体的自主性。司法性监督就属于事后监督。但不能因事后监督更注重地方公共团体的自主性而认为其比事前监督更松懈。司法性监督比行政性监督更为严格，因为后者在面对行政当局时总是有可能做出让步，而对前者来说不存在这种情况。
四、结 语
译者对蓬蒂埃教授的著作《地方公共团体法》中地方公共团体概念进行编译，旨在进一步介绍法国地方分权制度，以期对我国现行法律制度及地方制度有所借鉴。
首先，对我国现有的行政主体概念及内涵进行思考。相较于法国的公法人制度，我国的机关法人作为行政主体缺乏法律上的合理性。我国现有的理论对行政主体的理解，主要是基于由谁进行管理、由谁承担责任以及由谁作为行政诉讼的被告。显然这样的理论已经很难适应现代公共行政发展的需要。故我国有必要引进公法人制度来完善地方制度中的行政主体的内容。
其次，法国的公务法人经过一个多世纪的发展已出现多样化的局面，而近几年我国事业单位发展迅速也呈现出了多样化的局面。就现行我国事业单位改革的分类进行思考，译者认为可以借鉴法国公务法人的分类方式，赋予事业单位公法人资格并将其分为行政性事业单位、科学性和文化性事业单位、工商业性质事业单位等。
再次，法国区域性公务法人制度的发展为我国区域经济一体化形势下的地方政府及其职能部门间的合作提供了制度建设的参考，尤其是对其法律地位及权力职能划分提供了借鉴。国内目前对行政协议没有具体的法律上的界定，且学界主要以美国的州际协议作为比较研究的方向，相对来说比较单一。因此，可以尝试将我国行政协议与法国区域性公务法人进行比较，像法国一样完善相关法律规定，为行政协议提供法律保障，从而使府际间关系进入法制化发展的道路。
最后，中央对地方的监督。单一制国家都存在中央对地方的监督问题。监督必须坚持保障地方自由行政与维护国家统一并重。法国分权改革之后，地方公共团体不是中央政府在地方的延伸，而是拥有独立法人地位的自治主体，对地方事务具有决策和行动的管辖权。法国的这种监督体制既符合单一制国家的特点，同时也体现了法治国家各种权力关系应当被纳入法律调控范围的要求，对我国行政体制改革中关于完善中央对地方监督的法律制度具有重要的借鉴意义。
