" 内容提要：就现代政府而言，公共政策的价值取向大多以功利主义伦理学为基本依据，秉持为最大多数人谋取最大的利益的核心原则进行政策效果评估。尽管这种方法论有着简洁，明了的效果，但是它却无法平衡大多数人的利益和少数人的代价。本文以政治学的视野出发，力图阐明价值，利益之间的内在联系，从而弥补功利主义方法论的先天不足。
关键词语：价值 利益
美国政治学学者戴维?伊斯顿从政治学系统分析论出发，认为公共政策是政治系统权威性决定的输出，因而得出：公共政策是对全社会的价值作有权威的分配。这一定义突出了三个思想：
1．制定公共政策是为了价值分配
2．分配的范围是全社会
3．分配的影响力是权威性
很显然，这种理解是从政治学原理的角度出发，强调的是公共政策的分配功能，在这里关于“价值”的理解是最宽泛的，它包括了一切有用的资源。这种理解暗含着一个基本的政治学的假设，即利益及利益关系是人类社活动的基础，而政府的基本职能，就是对利益进行社会性的分配。公共政策就是政府进行社会性利益分配的主要形式。那么要实现“对全社会价值作有权威的分配”的公共政策的主体在行为中必将是“趋利弊害”的，也就是说有要求达到“利益最大化”的价值取向，这样政策的效果才能凸现。但是必须指出的是政府在利用公共政策去保护，满足一部分人的利益需求的同时，抑制、削弱了甚至是打击了另一部分人的利益，以达到一种新的利益结构。这种主张本质上体现了功利主义的价值取向。
一、对戴维?伊斯顿的公共政策价值的追问
“公共政策是对全社会的价值作权威性的分配”，换言之，一项政策的实质在于通过其本身不让一部分人享有某些东西而允许另一部分人占有它们，这种定义天然地存在着缺陷。 追问二：全社会的价值都能够分配吗？在戴维?伊斯顿的视野中，价值就是对人们有价值的东西。然而，对人们有效用的东西太多了：阳光、雨露、地热、臭氧层等是价值；财产、权力、地位、荣誉等也是价值。前者显然是公共政策所不能分配的，后者则可以经由公共政策被分配给不同的群体。我们不妨把前者称为自然价值，把后者称为人为价值。一般地说，公共政策能够分配人为价值，但却不能分配自然价值。
追问三：以什么样的价值体系进行分配？从逻辑上说，政府首先必须起自身的价值标准，才可能对社会价值进行分配。换言之，政府根据什么标准分配社会价值，这是很值得研究和商榷的，不可一概而论。
追问四：价值的分配对象一定是或选吗？在戴维?伊斯顿看来，公共政策的实质在于不让一部分人享有某种价值，而允许另一部分人占有它们。这里面暗含着一个假设：公共政策的对象既有受益者又有非受益者。这是不符合实际的。现实中，公共政策在分配价值时可能有三种情形：一是既有受益者又有非受益者，这是比较常见的情形；二是只有受益者，没有非受益者，比如政府加强国防的公共政策，能够为全社会带来价值；三是只有非受益者，没有受益者。比如阿富汗塔利班政权，在国内推行强权压制，在国际上又庇护恐怖组织，最后造成以美英为首的“反恐”联合军队的空中地面的沉重打击。国内的强权政策没有给阿富汗人民带来福祉，反而造成了国力衰微和民生凋敝，可谓内忧外患。这就是一种完全失败的公共政策。因此，公共政策并非分配的或选性。
综上可见，戴维?伊斯顿的这种顺应功利主义价值引导的主张，更多地顾及眼前利益而不是长远利益，更多地关注政策的经济利益，而忽视政策的社会效益，更多地关注生产力的发展，而忽视社会精神生活的享受，从本质上没有完成平衡利益，所以有着明显的弊端，并且是经不起追问的！
二、功利主义价值取向的形成和其优点
在政治学理论当中，现代公共政策价值依据主要是来自古典自由主义（Ｃｌａｓｓｉｃａｌ Ｌｉｂｅｒａｌｉｓｍ）的界定，而后者植根于深厚的英国经验论哲学传统，以功利主义为其基本的出发点。秉持功利主义伦理学的学者，以行为所能带来的效果来衡量该行为的价值，属于行为的“效果论”（Ｃｏｎｓｅｑｕｅｎｔｉａｌｔｈｅｏｒｉｅｓ）。他们认为，在现实生活中，过多地讨论抽象的道德规范是没有意义的，作为理性、自利的个人，他的最大追求就是趋利避害，寻求自身的“快乐”（ｐｌｅａｓｕｒｅ）。因此，如果一项行为，能够给行为者或行为所涉及到的人（ｐｅｏｐｌｅｃｏｎｃｅｍｅｄ，ｉｎｖｏｌｖｅｄ）带来快乐，并进而给全社会带来“最大多数人的最大快乐”，它就是道德的。
回顾现代政府的政策实践，我们发现，功利主义较之传统的道德理想主义而言，因其便于操作，实际上已经成为公共权力运行的价值判断标准。归根结底，这种选择是近代以来社会经济生活的必然要求，也是与现代政府为更好地履行其职能而作出的当然选择。
现代政府建立在资本主义自由市场经济的基础之上。为了保证市场的正常运转，当时的思想家们重新诠释了政府的起源和基本的职能。洛克（ＪｏｈｎＬｏｃｋｅ）在《政府论》一书中，对此就作了经典性的论述。他论证道，在人类进入政治社会之前，存在着一种“自然状态”（ｎａｔｕｒａｌｓｔａｔｅ）。在这种状态下，人们虽然过着自由、理想的生活，但是由于缺乏有权威的公共裁判者，当发生争端或它的成员受到伤害时，就有无法进行申诉和决定争端等种种“不方便”之处。为了避免并挽救自然状态的种种不方便，人们通过订立社会契约（ｓｏｃｉａｌｃｏｎｔｒａｃｔｓ），让渡出一部分天赋的基本权利，共同形成政府的公共权力。但是，人的自由、平等和财产权仍然得以保留。政府作为行使公共权力的公共机构，其基本职能就是“为了规定和保护财产而制定法律的权利，判处死刑和一切较轻处分的权利，以及使用共同体的力量来执行这些法律和保卫国家不受外来分割的权利；而一切都只是为了公众的福利。”
近代以来的民主政府皆秉持这一信念，通过宣告“为大多数人谋福利”这一目标而获得政权的合法性。这样，公共权力不再是君主或少数统治阶级推行自己的意志、对社会进行控制和压迫的手段，它最基本的职能是服务，是作为社会冲突与纠纷必要的处理者和裁判者而存在，是社会自由运转之外的一个补充力量。尽管随着科技的发展，社会分工的日益细化，社会生活的日益复杂化，政府的管理触角伸到了越来越多的领域，它的职能仍大致规范于“纠正市场缺陷，提供公共物品，维护公共秩序”三个方面。政府职能的履行是通过输出公共政策来实现的，因而，一个合理合法的公共政策必须与政府的宗旨相吻合，即它必须符合社会大多数人的最大利益，以这一功利主义的准则为基本的衡量标准。
功利主义的突出优点主要表现在：
1、肯定和突出了人的自然性??欲望和追求
2、对幸福和追求快乐生活的推崇
3、政府以公共权力主体的角色出现，" 使政府的职能与行为最大限度地社会化
4、以“效果论”来评价公共政策的价值鲜明可见
5、以定量的方法来分析公共政策以及行为结果是对社会科学的丰满
三、功利主义公共政策的悖论
一座小城陷入了极度混乱和经济贫困，失业人数剧增，领导混乱，公民生活悲惨。只有使一小部分公民沦为奴隶才能解决所有重要的社会问题。实现奴隶制度会使社会幸福水准普遍提高，甚至奴隶在物质方面的境况也不会比先前更恶化。但是，奴役少数人，使之为大多数人服务显然是不道德的。大多数人无权以这种方式对待少数人”。当然，这个反例证描述的是一种虚拟的极端化的情形，但是它已经相当深刻地暴露出功利主义伦理道德上的严重缺陷--为了达致社会中大多数人的幸福，为了维护大多数人的利益，我们可以“道德地”忽略或侵害少数人的权利和利益。
所以功利主义的价值取向在理性化程度高、强制性高的公共政策中，往往导致某些群体和个体产生倒退性的失范行为，这种失范行为的表现集中于两个方面：只讲物质利益的追求，拜金主义严重，不讲精神利益；只讲个人利益，不顾集体与国家利益。公共政策的本质要求是要在不同的利益关系与利益矛盾中，寻求出平衡利益关系，解决利益矛盾的量与质的规定，以约束和规范多元利益主体。因此，在维护大多数人的利益的同时，无法控制少数人的利益，补偿他们的代价，在解构一种旧价值的同时，没有能力去建立一种新价值，以此达到利益的平衡。这是功利主义价值取向上不可摆脱的缺陷。
四、政治学视野中的公共政策价值
（一） 透析价值
根据辩证唯物主义关于“存在决定意识”的哲学原理，价值是一种观念形态，是人们的社会存在之于人们的意识的一种反映。价值之于个体是关于事物好与坏，对与错，优与劣，强与弱，多与少的一种主观认定，之于群体则是一种主观认定，又是一种社会存在，是一种主观认定与客观存在相统一的偏好。同时价值还是主观思维沉淀的产物，亦是一种思维定势，它表现为一定的主体所具有的不依具体情况的改变而转移的期望，肯定，支持或反对，放弃，厌恶的评价标准。
总之，价值的本质是主客体关系中表现出来的客体之于主体的意义和效用。
（二） 公共政策的价值的确认和导向原则
价值标准，价值组合，价值对抗，价值假定，价值分析，价值判断，价值取向，价值分配等价值问题构成了现代公共政策的基石。可以认为，一切公共政策都是为了寻求价值，确认价值，实现价值，创造价值，分配价值。
政府所做的事业是社会的公共事业，基本目的是最大程度地满足社会广大群众的物质与文化需要。马克思主义理论指出，“人的全部活动都是在追求着某种价值目标，价值目标越大，越是同活动的主体的需要相一致，人们所激发的潜能也就越大。所以政府所制定的政策价值取向是为社会不同群体的实践活动提出行动导向，离开了导向，就失去了政策存在的意义。但是这种导向是有原则的：
1、合规律与合目的性的统一。通常人们都按照自身需求去进行价值选择，千方百计地要求实现其目的，但困难在于如何使主体需求的尺度与客观世界的尺度结合，即合目的性与合规律性想统一。
2、社会选择与个人选择的统一。作为统治阶级的利益工具，公共政策要具有保障社会稳定、发展的功能。协调不同的人的需要与利益，就个体需要或价值，会处于矛盾状态，只讲个人选择，不讲社会选择，或者只谈社会选择，不谈个人选择，都有其片面性。
3、兼顾与急需的统一。任何选择，不是无重点的，比如，对于那些多数人温饱尚无解决的贫困地区，当地政府的政策价值取向首先是脱困，而对于那些温饱早已解决的地方，其政策取向却是奔小康。急需解决什么，兼顾解决什么是不同的，但突出重点，兼顾一般是必须坚持的。
确认政策的价值涵义关键在于确认价值的性质，目的及其利益的倾向。在这里，主要通过确认两个问题来实现：其一，政策制定过程中相关主体价值认同的一致性，其中涉及两个主体和一种关系，即政策制定系统的认同程度，政策适用系统的认同程度以及两个系统之间在特定政策问题上的认同程度。其二，该项政策的投入产出比是否合理。
（三） 政治学中视野中的分析
1、 功利主义在公共政策价值评价上的偏颇
自二十世纪五六十年代“政策科学”诞生以来，科学技术和数学模型被广泛得运用过程中，高度地和功利主义相结合，并且大大解决了以往社会科学研究“没有对改进政策制定和提高政策质量产生多大影响和意义”这个客观事实，大大提高了政策的有效度。但是在实践中无论是“理性选择模式”还是“有限理性决策模式”无不是通过对各种预备政策方案实施后可能产生的结果进行预测和比较，对方案的投入--产出进行估价，最后选择“最佳的方案”或“令人满意的方案”但是就其一般而论，一项理性主义的公共政策分析及其理性选择要求同时具备以下条件：
A．知道所有的社会价值偏好及其在社会群体中的比重
B．详尽了解相关的资料
C． 并以此为基础制定各种可能的政策方案
D．充分把握每一种政策方案各种可能的结果
E．准确估计每一种政策方案的损益期望值和社会价值比
F．合理选择最为经济有效的政策方案
从实践的情况来但，要在一项政策过程中同时具备上述诸多方面的要件几乎不可能。按照上述标准进行理性主义的公共政策分析，价值评估，要么，事实上无法进行，要么会陷入各种可能的误区或困境。这主要是因为对任何具体的，实际的公共政策问题来说，政策的分析过程和决定过程都是极具复杂性和挑战性的过程，这种复杂性不仅来自人类认同自身现实生活和未来社会基本原则的情感倾向和利益追求，而且来自人类判别自然界运动法则和相互关系的时空界限，前者导致了政策决策者对社会基本价值标准的不同理解，后者则造成了政策分析者应用理性化分析方法的有限性，从而使得理性主义的公共政策价值分析只具备部分的，过程的意义，而不具有全部的，结论的意义。
综上，功利主义的方法论??政策科学理性主义，是在一种特定前提假设下进行的，即首先把社会中的人群假定为理性的人或群体，也正是在人的理性化的问题上，理性主义公共政策分析的逻辑起点显得先天不足！
2、 政治学在公共政策价值评价上的界定??利益优先
在政治学的视野中，对于公共政策价值的界定是有以个鲜明的前提的，即“人与人之间关系的本质是利益，人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”。这就是说，人们总是“趋利弊害”，但与功利主义的“趋利弊害”在本质上是向左的，我们在政治学领域所说的“利”是有社会化形式下的“利”，是在实现自己的“利益”的同时不得以损伤他人的“利益”为代价。正是基于以上观点，政治学认为“价值”这个普遍概念是从人们对待满足他们需求的外界物质的关系中产生的。价值产生在实践基础之上，反映了主客体关系中的人的、及其需求，表现为人从满足需求的角度对客体进行的评判，也就是我们前面说的“客体之于主体的的意义和效用”，满足人的需求越大，其价值也越大。但价值的大小来自何处呢？是来自满足人的需求的客体，即利益。正是不同利益的存在，才产生不同的评判价值。因为价值不能是超现实的、离开一定的客体形式而独立存在的东西。作为联系主客体关系的价值，尽管反映了人们需求效用的大小，但毕竟不是满足人们需求的具体资源。有利益存在，才有价值存在。 根据价值的定义，即主客体关系中，客体之于主体的意义和效用。政治学视野中的公共政策价值大体可分为两个层次：
第一层次：政府--公共政策，其中主体" 是政府，客体是公共政策。政策之于政府的意义和效用在于它的实施推行过程中使政府得到满意的利益分配。
第二层次：公共政策--群众，其中主体是公共政策，客体是群众。群众之于政策的意义和效用在于，群众社会中公共问题在公共政策的指引和推行中得以解决。
通观两个层次，我们可以明显看到，要得到公共政策的利益最大化，获得价值其动力是有效政府的建立和群众社会问题的合理解决，只有在这两个支点的强力支撑下，此行为价值域才有意义。
A．有效政府的建立
对于有效政府来说，合理的制度基础是一个制度平台。在这个平台中，政府可以低成本地实现技术效率、配置效率、制度效率，动态效率。我们认为有效政府需要四个基础要素：市场政府、法治政府、分权政府和民主政府。
（1）市场政府
有效政府是一个市场政府，即以市场为基础的政府。它意味着政府的职能必须市场化，不再直接经营竞争性物品和服务的生产和供给，让市场去生产和供给竞争性的物品和服务；并且在集体物品和服务的生产和供给方面选择多样化的机制，允许有关方面在如下方面进行选择：政府生产和政府供给、市场生产和政府供给、市场生产和市场供给。把政府的精力主要集中于规则的制定和实施上，营造一个有利的激励环境，建设市场制度，并促进市场的有序运行。
（2）法治政府
有效政府是一个法治政府。有效政府不仅仅应该在操作层次上能够有效制定政策和实施政策，而且还应该具有行为的确定行和可预见性，并使政府行为的制度符合这样的逻辑，即能够最大限度地避免制定坏的政策，同时又能够鼓励选择好的政策；鼓励抵制执行坏的政策，实施好的政策。这就需要建设法治政府，让政府的行为完全按照法治的轨道运行。
（3）分权政府
有效政府应该是一个分权的政府。这对于一个大国的政府来说，尤其如此。孟德斯鸠曾经说过："一个共和国，如果小的话，则亡于外力；如果大的话，则亡于内部的不完善。"要使一个大国免于因内部的不完善而被摧毁，就需要建设适当的制度，来配置权力，避免过分集权和过分分权。从经济上来说，适当分权的政府要做到任何政策的制定和实施，都应该落实在适当的成本收益单位上。适当分权的政府，可以使政府贴近公民的需要，使政府据有比较准确的成本和收益感觉，切实履行为公民服务的责任，从而更好地实现配置效率；适当分权的政府，可以减少搭便车的问题，减少寻租和腐败；适当分权的政府，可以培养公民的自力更生精神，自主治理公共事务，不再一旦有事就依靠政府来解决，这样就可以减轻政府的压力，使政府能够把有限的资源用于解决最为迫切需要的问题上。美国学者埃莉诺?奥斯特罗姆经过长期的实证研究，发现在适当的制度安排条件下，人类能够非常有效地自主解决自己的公共问题，而不需要外在政府的干预。这说明，实行分权政府，鼓励自主治理，不仅是可欲的，而且是有效的。
（4）民主政府
有效政府也应该是一个民主的政府，或者说是一个充满竞争活力的政府。在此，民主未必一定要人民当家作主，完全控制政府官员，让政府官员成为名副其实的公共仆人，因为从实践上来看，公民当家作主、完全控制政府官员、官员成为真正仆人的民主，其交易成本非常高，是不可行的。而且这样的民主往往使得民选政府面临着巨大的增加公共开支的压力，导致大政府，也易于导致许多学者所说的"民主的暴政"，结果就会像拉丁美洲的民主国家那样陷入债务危机，也可能像印度那样，政府无法抵制特殊利益集团的压力，难以节省公共开支，推行市场化的变革，更可能因为民主负担过高，而导致实际上普遍的政治冷漠，给少数人假借民意独行专制的机会。实际的民主，应该是公民负担得起、也愿意负担的民主，是支持有限政府，并以依宪治政和依法行政为框架，以分权框架下的自主治理为基础的民主。这种民主提供特定的激励机制，它激励公民适当地参与公共生活，激励政府官员更好地为公共利益服务，而不是一味地满足特殊利益集团的偏好。在这种低要求同时也是低成本的现实的民主制度下，公民有更多的选择机会，使得政府官员在竞争的激励下，有效降低施政成本，提高效率。
B、公众社会问题的解决
第一层面：技术层面 第二层面：内容层面
减少公众的客观差距，即公共政策着眼于社会利益关系的调整，直接接受公共问题的挑战。具体说来，它包括生产社会利益；分配社会利益；交换社会利益以及消费社会利益。说到底就是在控制公众利益和权衡公众利益。
公众利益无疑应当是一切公共政策的出发点和最终目的，但公众利益需求在现实过程中既存在不一致，甚至是对立的方面。就政府的社会职能而言，政府必须调和不同群体或阶层意识和利益的集中代表者。因此，政府必须调和不同的利益需求而不是借公共权力。在公共利益的处理问题上，政府公共政策的水平集中表现在发掘相同点，平衡不同利益需求的能力上，具体表现在通过一种有意识的、合理的政策序列的设计和安排，既能够保证公众的一致性的利益，又能顾及少数公众的特殊利益。那么如何有效地平衡公众的利益需求呢？政府必须建立一定的理念，确定一定的标准，通过一定的方法来平衡不同的政策诉求。其中，强调利益的分享，理性地追求和确定相关各方利益的相同点、近似点、相通点并加以事实的陈述，是一种缓解、减弱利益冲突的正确方法。这种方法有六个视角：
其一，直接利益与间接利益。大多数的公共政策都处在与环境的矛盾冲突中，表现为相关的利益群体围绕既定的政策问题提出不同的政策主张，并试图通过各种可能的方式使之成为最终的政策决定。而最终的决定事实上常常较多地反映了一定利益团体的直接利益，并冠以公众利益的名义。问题在于，在反映一定利益团体利益的同时，该政策是否伤害了非对立方的公众。如果一项政策在较多地反映一定利益团体的直接利益的同时亦为其他公众带来了间接的利益，那么这项政策在多数情况下是可行的。
其二，现实利益与未来利益。某些公共政策在一定时间内可能会给一定的社会群体带来一定的利益损害，但在更长的时间内却可以该公众包括损害者带来新的利益，并且，受损者或许可以得到新的利益。
其三，形式利益与内容利益。对公众来说，在某些公共政策问题上，与其说感性趣的是政策的内容及其自身的利害关系，不如说感性趣的是在政策的形成过程中公众的民主权利是否受到应有的尊重，是否因为政府的公共政策而确立了一定的社会生活的准则。
其四，利益和代价。通常，获取一定的利益总要付出一定的代价，但代价并不一定总是与利益成正比。那么我们就应该讨论公共政策的利益和公共政策的代价是否要同时集于一定的社会群体" 身上呢？。这可做三种理解：第一，公共政策需要从全社会的角度统筹公共利益。第二，公共政策不是商业行为，不可能以钱物交换的商业规则来处理问题。第三，公共政策的利益表达的形式是多种多样的，政策的作用在于通过多种形式在总量上实现公共的付出与公共利益之间的平衡。问题在于一定时间的公共政策是否惠顾到了社会的利益主体。
其五，利益的综合。公共政策是规范人们在追求利益所出现的矛盾的或冲突中的行为，同时还要反映社会大多数人的利益需求，又要兼顾保护少数人的合法利益。政策的作用是要调动人的积极因素，排除那些消极因素，把各种利益矛盾尽量控制在较小的范围内，以保证社会的稳定与发展。
其六，利益的落实。政策分配利益，满足一部分利益群体的合理要求是十分重要的。但更重要的是这些利益群体能否按照政府的预定目标，获得应有的利益。这不仅是相关的利益群体关心的事，更是政府关心的事。政府的主体地位，需要它们主动地把政策的内容贯彻到实践中去，产生应有的政策效果。即从本质上讲，使得分配的利益到位。
五、结论
公共政策是政府为解决公共问题，对政府目标和手段的选择及其相互转换的过程，即利益调整的政治过程和技术过程。所以就公共政策的价值而言，在批判地吸收功利主义方法论??效果论的同时，我们必须从政治学的视野出发，付与公共政策利益优先的价值取向，在利益优先的前提下，选择利益，分配利益，综合利益，落实利益，最终达到平衡利益，解决公众问题，只有这样作为公共政策载体的政府才能是有效和合理的政府，它的行为才能真正的贯彻和执行。
中国已经正是地加入了WTO，这就是在更高的层次上要求我们的政府在制定和评估某项公共政策时必须坚持公众利益的优先，只有这样才能在主观上保持了政府的正义，客观上保证了行为的有效，也只有这样才是符合WTO标准的政府。我们还要指出以利益为基础的公共政策价值评估无疑是在揭示了公共政策的本质的同时，也为公共政策价值判断建立了一个客观的参照系，为政府行为的良性循环保驾护航。
参考书目：
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