公共治理视野下的政府审计责任观浅论
随着我国市场经济的发展和改革开放力度的加大，公众对国家受托经济责任履行情况的关心程度日渐高涨。在公共治理中，政府审计扮演着什么样的角色，或者政府审计将往哪个方向发展更有助于公共治理的进程，已经成为一个学界和实务界共同关心的问题。
一、公共治理的理论基础 从经济学理论来看，公共治理的理论基础是“委托—代理”理论。委托代理理论指出，权利的所有者由于知识、能力和精力等原因不能行使其所有的权利，另一方面，随着一大批具有专业知识的代理人的出现，由此产生委托代理关系。委托代理理论在国家这一组织中的运用和体现就是公共治理。在公共行政中，政府机关和公务员都属于代理人，而人民属于委托人，由于代理人与委托人之间各有各自的特殊利益，代理方可以利用所拥有的信息优势，在追求自身利益最大化过程中会把委托人的利益放在次要位置甚至设租寻租，从而做出不利于委托人利益的行动。正是由于委托代理关系的存在以及信息不对称，委托人需要一个专 门的机构对代理人进行监督，这就是审计最初产生的基础。从公共治理角度来看，它既是公共治理的重要组成部分，又是完善公共治理的重要工具。 二、公共治理与政府审计关系 公共治理是指在市场经济条件下政府对公共事务的治理。而审计是基于委托经济责任产生而产生的。政府审计就是指政府审计机关在社会公众的广泛参与下，依法独立对受托管理公共资源的各级政府机关和公有企事业单位的财政收支、财务收支活动的真实性、合法性和效益性以及公共受托经济责任的履行情况进行监督、检查、评价，并提出审计报告的一项专业性、综合性的经济监督服务活动，以维护财经法纪、改善管理、提高经济效益、促进宏观调控、保障国家经济安全的活动。 三、公共治理视角下的政府审计责任观 （一）改善政府公共治理效率的责任 从公共经济学的理论观点来看，政府审计的目的之一在于降低会计信息的非对称性，而并不会损害到信息完备者。相反，是为了减少信息不完备者的行为所导致的社会负面效应，以此来改善社会福利。换一角度来说，根据公开披露准则，对会计信息进行公开披露，实施审计监督，可以相关人员福利都变好，因而改善政府公共治理效率。 （二）确保政府资产增值保值的责任 我国《审计法》第三章规定，政府审计依法行使审计或审计调查的职责：“一是本级各部门和下级政府预算执行、决算和其它财政收支；二是对中央银行的财务收支和国有（含控股或主导地位）的企业和金融机构资产负债损益；三是政府投资（含以政府投资为主）的建设项目的预算执行情况和决算；四是国际组织和外国政府援助、贷款项目的财务收支……”。从我国审计法规定审计机关职责来看，监督国家财政资金和国有资产保值增值理所当然成为政府审计责任。 （三）执行国家法律法规、廉政纪律的责任 实践证明，通过审计，可以最大限度地限制和避免各种利用职权徇私舞弊、贪污受贿、挪用公款等的违法违纪的行为。 （四）建立公共治理考核监督机制的责任 自改革开放以来，我国社会经济管理体制进行了一系列的改革，由此带来的各种社会问题。而以公共治理责任为核心理念，加强经济责任审计对权力制约和监督的提出，正是为解决社会转型时期各种矛盾而作出的选择。以期通过这种模式来解决好譬如：公共机构办事效率不高问题、结构失衡问题、以及贪污腐败等现象。这也是维护广大人民利益，形成简单与制约权力的有效机制，有利于更好地建立公共治理问责机制。 （五）维护社会主义市场经济秩序的责任 随着社会主义市场经济体制在我国的确立及日臻完善，在这一过程中，政府在职能角色上也由过去的经济参与者转变为监管者。因此，在履行这一职责中，比如宏观调控政策的落实情况、市场监管情况、社会服务的有效性如何，这些问题就需要政府审计机关来进行监督。从而促使良好的市场经济持续的形成，促进各利益主体的之间的和谐，从而促进社会主义市场经济健康可持续发展。 四、公共治理视角下经济责任审计重点 经济责任审计作为确保党政机关领导干部和国有企业领导人员全面有效履行受托经济责任的一项重大举措，是公共治理中一项非常重要的制度安排。 （一）将领导干部履行经济责任的过程和效果作为重点 将绩效问责作为评价指标引入经济责任审计领域，促进问责机制和监督机制的构建与完善。领导干部履职的程序及效果评估的结果是行政问责的依据。通过审计其任期内经济责任目标的实际完成情况，可以据此评价该领导干部在其任期内工作业绩的优劣。 （二）重将领导干部贯彻落实国家重大经济政策情况作为重点 保障国家政策的有效、合理和健全，推动国家沟通机制建设。贯彻落实国家的重大经济政策情况，包括了贯彻落实科学发展观、推动经济社会科学发展，遵守有关经济法律法规、贯彻执行国家有关经济工作的方针政策。比如在土地管理政策方面，是否存在违规出让经营性土地、减免土地出让金或违规审批建设用地项目的情况；在产业结构调整方面，是否存在违规建设高耗能、高污染或产能过剩项目的情况。 （三）将重大经济决策的绩效情况作为重点 揭露重大决策失误、损失浪费、环境生态破坏问题，推进和谐社会建设。是否贯彻国家重大方针政策和决策部署，是否履行规定的决策和审批程序，是否存在重大损失浪费等问题；判断重大经济决策项目资金安排、税收征管及优惠、以及其它优惠措施是否违反国家的法律法规，对财政资金投入与产生的社会经济效益进行分析评价决策是否失误造成损失或其它后果，避免某些领导不惜耗费大量人力、物力、财力资源上马政绩工程及形象工程。 （四）将领导干部党风廉政情况作为重点 比如通过财政收支审查账目，可以发现领导干部在管理、支配和使用国家资金和财产上存在的问题；通过审查重大投资项目决策和国有资产的保值增值管理，可以发现领导干部是否存在滥用职权、徇私枉法的问题。因此，对于增强领导干部的遵纪守法、廉洁奉公意识，推进党风廉政建设和反腐倡廉工作的深入开展具有积极作用。