摘要：煤炭清洁利用是煤炭可持续利用及经济社会可持续发展
的重要准则，煤炭的利用需要统筹促进发展、清洁利用、公平利用等价值准则，需要协调好清洁利用与促进发展的关系，也需要协调好清洁利用与公平利用的关系，煤炭利用价值的最大化就是在兼顾多维度价值准则过程中为经济社会更好地服务。财政激励是实现煤炭清洁利用的重要机制，通过构建基于清洁利用的财政激励体系能很好地实现煤炭利用的清洁化，并能兼顾经济发展与公平利用。
关键词：清洁利用 价值准则 财政激励
1 概述
煤炭是我国能源供应的主要来源，煤炭给我国经济的高速发展提供了强大的能源保障，但煤炭利用带来的污染问题却日趋严峻，以雾霾问题为代表，煤炭利用的清洁化已刻不容缓，煤炭占我国一次能源供应的70%以上，我们不可能在短期内大幅度减少煤炭使用量，而实现煤炭的清洁利用才是解决当前空气污染问题的关键。煤炭清洁利用技术在我国已经比较成熟，但我国煤炭清洁利用的总体状况仍然不够理想。技术的广泛利用不仅牵涉到技术创新的问题，也牵涉到既有技术的推广问题，需要从制度层面上构建一套完整的激励约束机制，推动煤炭加工和利用的清洁化。
低排放、低消耗的新型工业化已经倡导了二十年，煤炭利用的清洁化也早就成为目标，但日趋严峻的空气污染证明从全国范围而言，清洁利用技术的创新与推广任重道远，来自各个方面的阻力很多。比如：煤炭产业和产煤区域发展的利益、经济快速增长的能源安全、低成本的电力供应、易获得且低成本的工业要素、煤炭高消耗型区域的工业经济效益、高成本的清洁利用技术，等等，这些都是煤炭清洁利用技术创新与推广的阻滞因素。煤炭清洁利用不仅涉及企业巨大的资金投入、人才投入和制度创新，更需要政府从财税、政策、制度多方面的激励约束机制，要把企业的清洁利用行为放在整个煤炭资源利用的全面战略以及相对应的价值准则中考察，才能构建起煤炭清洁利用的政策制度体系。
2 资源利用的多维价值准则与煤炭利用的清洁化
煤炭资源的开发利用和优化配置需要遵循一系列重大的价值准则，必须从这些价值准则中厘清煤炭清洁利用的动力因素与阻力因素，探寻如何实现清洁利用准则与其它利用准则的有机统一，进而寻找清洁利用技术创新与推广的激励约束机制。我们试图从清洁利用、发展、公平三个方面十个维度探讨煤炭资源开发利用的价值准则，见表1。
2.1 基于清洁利用的价值准则
2.1.1 生态开采。生态开采价值准则要求煤炭在采掘环节避免对环境的破坏，避免对森林、草场、耕地、水体的污染，提高煤炭的回采率。
2.1.2 污染物低排放。在煤炭加工利用的过程中，要减少在洗煤、炼焦、炼钢、火电行业等产生的废水、废渣、粉尘和二氧化硫排放，降低对空气、水体、土壤的污染，要降低各类污染物的排放量，尤其以粉尘和二氧化硫为代表的空气污染物。污染物的低排放要求企业通过清洁技术的创新和清洁技术的应用来实现，包括在使用过程中间环节的控制和末端的治理，在中间环节要提高能源效率，降低污染物产生的比率，在末端治理环节要建设脱硫脱尘等设施，这些需要通过不断的科技创新，降低企业内部污染治理的成本，提高治理效率。
2.1.3 环境支付。在煤炭加工利用的过程中，炼焦、炼钢、火电行业等产生的粉尘和二氧化硫排放，有负的外部效应，对这些企业和行业，需要实现与排放一致的环境支付成本，实现负外部效应的内部化，可通过设计对煤炭利用的污染物排放交易机制来控制总体污染，也可通过直接的税收机制内部化污染效应，需要对煤炭的下游产业进行有效的设计，可在煤炭价格中植入污染税，利用污染税发展替代清洁能源，或者为下游企业的脱硫除尘提供技术支持和资金支持。应当通过有效的税收约束机制限制煤炭的粗放式利用，激励企业技术创新和推动企业加快先进降耗技术和循环利用技术的应用。
2.2 基于发展的价值准则
2.2.1 为增长提供生产要素。在我国经济高速增长的背景下评价煤炭定价机制效率的一个重要方面是现有价格机制能否给煤炭供给方提供强大的激励机制，以满足持续增加的需求。煤炭资源是我国能源供给的第一大来源，特别是在我国石油资源和天然气资源相对缺乏的资源条件下，煤炭成为我国经济高速增长的重要保障，在过去和将来相当一段时期，煤炭资源在国民经济增长中有不可取代的重要地位。根据BP2013年世界能源统计，2012年我国煤炭资源的消耗约18.25亿吨石油当量，占全球煤炭资源消耗的47.5%，而同期我国石油的消耗仅仅占全球的5%，煤炭在我国能源的贡献中具有绝对重要的地位，因此煤炭资源优化配置的最大目标是为国民经济的持续快速发展提供强有力的资源保障。经济可持续增长要求煤炭的使用成本相对稳定、供需相对平衡。从未来煤炭资源的供需平衡关系来看，随着煤炭深加工以及能源需求的巨大潜力，煤炭供需紧平衡的格局在相当长一段时期还将持续存在，煤炭减量化使用目标很难实现，这将使煤炭清洁利用面临巨大的压力。
2.2.2 可持续利用。煤炭作为一种不可再生资源，其可持续利用日益面临可耗竭性的制约，必须从未来长期可持续利用的角度实现煤炭资源的节约利用、循环利用和替代利用。煤炭价格不仅要体现其生产成本，还要体现其稀缺价值，不仅要体现其对当代人的价值，还要体现其对后代人的价值，当代人的使用会产生基于未来使用的机会成本。从煤炭的节约利用和循环利用来看，需要实现对煤炭的高效率使用和减量化使用，降低企业单位产值煤耗。
煤炭作为不可再生性资源从长期看必然面临替代利用的问题，从能源安全和可持续发展角度看，煤炭的替代利用逐渐迫切，目前，大多数替代能源（风能、太阳能、生物能等）与煤炭相比，仍然会呈现成本高、价格高、相关配套产业与下游产业不成熟等等因素。新能源产业发展进程与国家的煤炭产业政策有很强的相关性，实现煤炭利用的清洁化无疑会提高煤炭的利用成本，也相对提高了替代能源的相对效益，政府明确的煤炭清洁利用目标能提高新能源产业的发展前景，提高投资预期效益。
2.2.3 市场配置。煤炭作为重要的生产要素，其高效率利用的前提是高效率的配置，市场是实现高效率配置的平台，市场配置要求建立系统的交易制度，包括建立明晰的产权制度，公平竞争的规范制度以及完备的政府竞争规制体系；市场配置也要求建立开放竞争的市场格局、发达统一的交易场所、高效顺畅的流通体系。在此基础上要求煤炭价格能敏感地反映市场供给和需求的变化，同其它市场条件下的商品价格一样，供给和需求是决定价格变化的直接因素，煤炭的产量、港口煤炭库存、电煤需求量、焦煤焦炭需求量、煤炭进出口量等反映供求的指标应该对煤炭短期价格的变化有重要影响。从另一个角度来看，市场配置还体现在价格波动能有效地影响供求，当煤价高位运行时，能有效地抑制需求，并能促使供给扩张，而在煤价低位运行时，能抑制供给，扩张需求，降低库存。
2.2.4 环境优化。减少煤炭使用的负外部效应已经成为煤炭资源利用的重要目标，价格能影响煤炭使用的环境效应，必须建立有效的煤炭定价机制以应对当前严峻的环境问题。就当前突出的雾霾问题而言，煤炭的利用面临两大任务――减量化使用和清洁化使用，另外，在煤炭采掘过程中，也要降低对生态的破坏，并对不可避免的破坏进行生态恢复。外部效应的内部化是煤炭定价机制设计的重要目标，可以考虑通过环境税、可持续发展基金等形式的税制将煤炭使用的环境成本内化在煤炭的价格中，提高煤炭使用的相对价格，促进煤炭的减量化使用；对污染型企业开征污染税，对清洁使用企业提供价格补贴，促进煤炭的清洁使用；对煤炭深加工产品（如煤制天然气、煤制油等）提供价格补贴，推动煤炭的深加工和清洁使用。因此，通过建立有效的税费制度，内化煤炭使用的外部成本，激励约束企业行为，使环境优化成为企业的自觉行动。
2.3 基于公平的价值准则
2.3.1 平等主义。经济福利上尽可能的均等是资源开发利用中的重要价值准则。由于煤炭资源的稀缺性，而环境恶化又面临减量化使用的压力，竞争性使用下强势群体对弱势群体、强势产业对弱势产业会存在排挤效应，由于煤炭资源稀缺性日益强化，竞争性使用的格局会日益加剧，这使低收入群体等弱势群体以及农业等弱势产业在有限的煤炭资源使用中面临富人等强势群体与强势产业的挤压，而西部地区和农村对能源的支付能力也大大弱于东部和城市，市场经济的一价定律却使他们在市场中面临同样的使用成本。在煤炭价格高涨时期，煤炭资源开发、加工会给煤炭产区和煤炭行业带来巨大的意外财富，但在煤炭产区内部和煤炭行业内部，人们从资源开发中获取的收益存在较大的落差，已有文献研究证明，煤炭资源型地区的收入差距往往要高于其它地区，且有扩大的趋势（赵康杰、景普秋、贾琳，2011），因此，需要规避煤炭开发利用过程中存在的暴利以及收入差距扩大的趋势。
2.3.2 补偿原则。为保障煤炭资源的可持续供应，煤炭产区在发展中为经济增长和全社会的生态环境保护做出了贡献，在资源采掘过程中，还造成了地区对其它产业的挤出效应，先进制造业和其它有可持续发展能力的产业发展不足，造成了今天一些资源型城市的“荷兰病”效应，需要对这些地区进行长期的补偿；一些生态发展区域在保护空气、水源等重要环境资源过程中减少或者限制了煤炭的使用，也需要对这些地区进行补偿；新能源比如风电、太阳能等科技型资源的建设促进煤炭减量化使用，这些行业也应该获得补偿。
3 煤炭清洁利用的财政激励效应
煤炭清洁利用准则要求以煤炭的清洁利用为目标，然而，清洁利用技术的创新与推广需要付出巨大的成本，在一定意义上，煤炭清洁利用可能需要牺牲经济增长，降低煤炭经济增长的要素贡献率，提高煤炭企业的生产成本，提高下游企业煤炭使用成本，降低高耗能行业的国际竞争力，降低高耗能区域的短期财政收入等等。但煤炭清洁利用同时也能推动其它价值准则的改善，比如，煤炭清洁利用能提高煤炭资源的使用成本，进而提高煤炭资源的边际利用效率，促进煤炭节约利用和替代利用，煤炭清洁利用能促进煤炭清洁利用技术相关产业的发展，促进循环利用技术、节约利用技术、废气废水处理技术、新能源技术等技术的集成创新，从而为新兴产业发展创造空间。
从（5）式来看，显然财政激励后的清洁利用方式市场占有率要高于没有财政激励的市场占有率。财政激励对社会总收益的影响效应是多方面的，包括环境收益，空气和水质量的改善，还包括清洁型生产技术的技术外溢效应，清洁生产方式还将带动新型环保技术及环保设备产业的发展，并可能带来乘数效应，清洁生产方式的推进还将释放替代能源的市场前景。成本则主要来自污染税的经济效应，包括对煤炭采掘行业需求终端的抑制效应，对下游行业生产要素成本的提高，对资源采掘区域税收负担的加重等，同样也可能带来乘数效应。根据测算，若对污染型动力煤使用方式征收100元/吨的污染使用税，对清洁型动力煤使用方式补贴100元，以当前5500大卡动力煤市场均价550元/吨的价格水平，两种生产方式的相对成本变动接近40%，将彻底改变清洁型生产方式的市场前景；从污染型企业的煤炭使用成本来看，并不会大幅度增加企业的负担，2008年以来，5500大卡动力煤平均价格高达700元/吨以上，下游发电企业和热力企业应该能承担相应的成本冲击。
污染生产方式相对使用成本的提高还可加速替代能源的应用，新能源利用的经济价值不仅取决于新能源自身使用成本，也取决于煤炭资源的使用成本，若煤炭使用成本提高，则风能、太阳能、生物能利用的价值相对提高，有利于清洁能源和可再生能源对煤炭的替代。从欧洲新能源的推广经验来看，煤炭清洁利用的强制性推广政策支持大大促进了新能源技术的科技创新和应用。
4 以财政激励为主导，构建煤炭清洁利用的良性发展机制
煤炭清洁利用具有广阔的应用空间，然而煤炭的清洁利用由于受企业成本的影响，在市场条件下，企业并没有足够的内部动力去进行投资，通过技术创新和技术改造来实现清洁利用，但政府若能构建有效的财政约束与激励机制，改变企业在污染使用和清洁使用的收益，内部化企业的污染外部效应，使清洁利用成为关乎企业长期可持续发展的重要目标，则清洁利用可以通过企业的自我实施行为实现自成长。
通过更加严格的环境税可以影响污染者备选活动的成本与收益，改变企业原有的成本收益结构，使企业能对不可再生资源的利用做出新的选择，或者减量化使用，或者循环使用，或者替代使用等，政府通过环境税的利益引导机制和约束机制引导企业做出对环境和对企业都有益的选择；环境税把企业的污染排放量与其成本成正比，因而有持续动力去推动不可再生资源的清洁、循环、节约使用，环境税制度把环境利益有效地与企业的发展利益密切联系在一起，从而实现了企业利益与环境利益的统一，在确保多种发展目标的前提下实现煤炭的清洁利用。
对清洁生产的财政补贴是实现煤炭清洁利用的重要保障，如前文所述，煤炭是我国大规模使用的生产要素，基于经济增长和公平使用的考量，不可能大幅度降低对煤炭的使用，因而通过更大规模的清洁利用技术创新和技术应用的财政支持，可以循序渐进的转变煤炭的利用方式，激励企业在技术创新过程中获取更强的清洁技术，在清洁利用中减少企业的成本负担，在污染物的处理中降低企业的费用，从而促进清洁生产方式成为企业长期可持续的生产方式。因此通过正向的财政支持是煤炭清洁利用必不可少的保障。
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