[摘要] 现行土地批租制度具有必要性和合理性，尽管在运行中出现了一系列问题，但这些问题是现行土地批租制度以外的原因造成的。现行土地批租制度的真正问题在于，非基于原土地所有者或使用者的劳动或对土地的投资改良，导致土地增值收益未真正完全实现“涨价归公、地利共享”。应基于“涨价归公、地利共享”的目标取向，对其重构和重构后的运行进行科学设计。
[关键词] 土地批租 地租 城镇化 土地用途 土地规划
[中图分类号] F321 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2015）04-0098-04
[基金项目] 广东省社科规划项目资助“房地产税制法律体系重构”（项目编号：GD14XFX07）。
[作者简介] 刘东（1971 ― ），四川巴中人，东莞理工学院建筑工程系，讲师，研究方向：土地制度、房地产、工程经济；张仕廉（1960 ― ），重庆合川人，重庆大学建设管理与房地产学院，研究方向：房地产、工程经济、建设项目管理。
土地批租制度的背后或基础是一国的土地制度，土地批租制度建立于土地制度之上，而土地批租制度是其可能的后续结果。目前现行土地批租制度出现了一系列问题而广受诟病。笔者认为，现行土地制度及其衍生的土地批租制度，其关键在于土地用途和规划改变的增值收益“涨价归公、地利共享”，由土地用途和规划管制、土地征收、土地有偿使用三个核心制度构成的现行土地管理制度框架体系，与中国的基本国情、经济社会发展阶段是基本适应的。因此，就现行土地制度及其衍生的土地批租制度，应对其进行技术层面的修补、配套制度的完善和约束、管理的改进，而不是彻底否定抛弃，另起炉灶。
一、我国实行土地批租制度的必要性
土地批租制度启动了我国的城镇化和工业化。我国的城镇建设可以与欧美媲美，而启动城镇化所需要的大量资金即主要来源于土地批租收入和以土地作抵押的融资。几乎所有大投资、大项目背后都有土地的影子。而政府获取城镇基础设施等公益用地、工业企业用地所需的成本则通过土地批租收入来弥补。过去，地方政府通过招商引资启动了工业化，通过基础设施建设启动了城镇化。现在，则需要继续依靠土地批租收入，为进入城镇的农民提供教育、医疗、住房等基本公共服务，帮助其融入城镇社会，推进新型城镇化。
二、现行土地批租制度的合理性
我国正处于工业化、城镇化快速发展的历史进程中，城镇必然不断向外平面扩展，将城郊规划区的农地征收为国有建设用地更是一个必然的过程和结果。国有建设用地中，除公益性用地外，其余用地必然采取有偿出让使用权的方式，而不可能是行政划拨，具体操作手段就是“招拍挂”。在国家垄断征地和垄断出让土地的过程中，形成的土地级差地租，就是土地出让金。国家作为土地终极所有权的代表者，凭借所有权可以亦应该对使用土地的使用者收取地租。因此，基于我国现行土地制度，土地批租制度符合土地的宪法秩序，具有合理性。
现行土地批租制度在实践运行中出现了一系列问题，一些人对现行土地批租制度的诟病，实质是将现行土地批租制度以外的原因归结到现行土地批租制度本身，而否定其合理性。现行土地批租制度在实践运行中出现的上述一系列问题，都属于技术层面的问题，其真正原因在于相关配套制度供给不足、约束和管理不到位。
三、土地批租制度重构探析
（一）“涨价归公、地利共享”的合理性与必要性
1.“涨价归公、地利共享”的合理性
土地出让金就是政府一次性出让若干年的土地使用权，并一次性收取出让期内各个年度年地租的贴现值总和。作为农用地，土地资源在地区之间、地区内部各集体之间、集体内部各国民之间的地租收益分享，差别并不大。但土地一旦非农使用，国民之间分享的地租收益差别就极大。城镇土地地租中源于土地位置差别而形成的级差地租，其在使用期间会随着外部影响因素的变化而发生大幅度变化，从而在整个地租中起决定性作用。而其中相当大一部分是由于土地自然地理区位的不同、中央政府投资地区内或跨地区大型基础设施而对土地周边环境的影响，和由大量来自于内地的劳动力参与工业化等经济发展过程中产生的结果，沿海发达地区和大中城市城郊规划区、城中村的居民与政府没有理由单独分享这种收益。
2.“涨价归公、地利共享”的必要性
现行土地批租制度，造成土地地租在国民间的分享极度不均。
一是虽然城镇土地为全体国民所有，但土地批租收入的受益者是直接出让土地使用权的当地政府及其辖区居民。在统计学意义上，虽然可以认为由于所有的地方政府都可以出让国有土地使用权，因而可以使土地的所有人―――全体国民都受益，但因源于土地位置差别而形成的级差地租效应的存在，实际上永远无法做到事实上的或者统计学意义上的公平受益。根据历年财政部汇总的《全国土地出让收支基本情况》，60%左右的土地出让收入来自于东部沿海省份。土地批租收入在东、中西部之间分享极度不均，将进一步扩大东、中西部之间发展的差距。
二是土地非农使用的开发权不平等。宏观层面，《全国主体功能区规划》将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类，确定主体功能定位，明确开发方向，控制开发强度，实行差别化的土地利用政策。微观层面，各地区的城镇规划则通过用途和规划管制，实现土地利用、功能分区、耕地和自然生态保护等。从中央到地方，年度新增建设用地指标更是采取行政计划的无偿分配方式。由此造成土地开发权在各地区之间、地区内各区域之间不平等。由于不同功能的土地收益是不同的，规划为非农用地（工商用地）的价值高，而规划为农用地的价值低，被规划为耕地和自然生态保护的区域实际上被剥夺了将土地用于其它用途以获取更高收益的权利。当然，全国实行主体功能区规划，各地区实行土地的用途和规划管制，正确且必要。但如果没有相应的利益补偿和调节机制，则必然导致地利分享在各地区之间、地区内各区域之间极度不均，甚至两极分化。 三是城镇户籍人口人均建设用地占用存量在各地区间极度不均。东、中西部之间城镇户籍人口人均建设用地占用存量存在明显的差距，致使在保有期间土地地租收益在东、中西部国民之间分享极度不均。
因此，必须充分肯定现行土地批租制度本身的必要性和合理性，在坚持其制度框架的前提下，基于“涨价归公、地利共享”的目标取向，对其重构。
（二）土地批租制度重构设想
1. 对土地使用权到期的住宅建设用地实行收取土地年租金的续期方式
目前对国有住宅建设用地以缴纳土地出让金的形式一次性转让土地使用权40～70年，但40～70年后怎么办？这是政府和城镇房屋产权所有者终将面对的实际问题。《城市房地产管理法》和《物权法》均没有对续期期限、续期是否要补交土地使用费，以及按怎样的标准支付等相关细节作出明确规定。这种不明确，已导致开发商囤地囤房、房地产投机和房地产闲置等严重弊端。
住宅建设用地无偿续期显然不可能，理由如下：一是无偿续期将导致土地产权实质上的私有化，土地未来的增值收益为原土地使用者独占。二是无偿续期将导致市政建设重新规划困难重重，因为基于公平的原则，政府将不得不为收回自己所有的土地而向受让土地使用权的人支付巨额赔偿。因此，住宅建设用地必须是有偿续期。而重新再让原土地使用者交纳一次土地出让金的有偿续期方式几乎不可能。为此，笔者提出对土地使用权到期的住宅建设用地收取土地年租金的续期方式。土地年租金根据每年不断调整变化的基准地价乘以固定百分比确定。对土地使用权到期后，不再继续申请续期的，改革目前无偿收回地面建筑的规定，由政府以当时的折旧价值或重置成本价补偿地上建筑物、附着物。对各类集体产权、军产、工业产权、房改房等，土地使用权为同类国有土地出让最高使用年限，土地使用权到期，一样要交纳土地年租金续期。住宅业主在房地产市场上将其进行抵押、出租、入股、出售等交易时，土地使用权只能有剩余的年限，其价值按剩余年限评估。
2. 实行土地批租制和年租制的混合体制
对新出让的国有住宅建设用地，参考香港的土地出让制度，实行土地批租制和年租制的混合体制，对工商业用地，则实行长期租赁、先租后让、租让结合的供地制度。混合体制既在土地使用权出让时一次性收取土地出让金，又按年收取土地租金。
当然，对混合体制实行前后所出让的土地，可采取“新老划段”的方式，老地实行老办法，新地采用新办法。可以给予老地一定期限的优惠，即以基准地价乘以固定百分比而确定的土地年租金中的“百分比”，在优惠期内，老地的“百分比”比新地低一些。
3. 土地地租在全体国民间分享
目前，土地批租收入中，只有一部分新增建设用地土地有偿使用费属于中央政府性基金收入。该费由县（市）人民政府从土地批租收入中按规定标准向中央和省缴纳，实行中央和省两级3：7分成。相对于巨额土地批租收入，中央政府从其中分享的占比微乎其微。中央政府作为土地终极所有权的代表者，同时又代表全体国民。因此，应将各地方政府土地批租收入中源于土地位置差别而形成的级差地租部分按一定比例划归中央政府，通过中央政府的转移支付实现土地地租在全体国民间分享。
4. 新型城镇化视阈下土地批租制度重构后的运行设计
在现行土地批租制度运行模式下，一方面，由于工业化、城镇化的推进，需要大量的新增城镇建设用地；另一方面，由于土地非农使用的增值收益巨大，地方政府获取土地非农使用指标即相当于获取了一笔财政收入。而地方政府新增城镇建设用地指标来源有两个途径，一是每年从中央政府的无偿、行政计划分配获得，二是通过城乡建设用地增减挂钩，将农村建设用地转换为城镇建设用地。这种建设用地无偿、行政计划分配和见地不见人的增减挂钩体制，是造成我国工业化与城镇化脱节、土地城镇化与人口城镇化、市民化脱节的制度原因，更与今天发展新型城镇化其核心是人的城镇化的要求完全不相适应。因此，必须改革新增建设用地指标分配制度，将建设用地指标无偿、行政计划分配改为有偿、市场分配，并从根本上改革调整城乡建设用地增减挂钩这种只管土地指标不管人口指标的畸形管理制度，实行新增城镇建设用地指标与吸纳外地农业转移人口落户数量挂钩的政策。《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》提出了“实行城镇建设用地增加规模与吸纳省（市）外农业转移人口落户数量挂钩政策”，但对如何在实践中运行该政策，则没有具体明确。为此，笔者提出如下具体制度设计。
建立国家建设用地指标库，每年新增建设用地计划首先满足国家重大工程项目用地，其余指标则全部入库，各地方政府需要使用新增建设用地指标，可从指标库中购买。但从指标库中购买的指标必须与吸纳外地农业转移人口落户的数量相挂钩，特别是要接纳那些已经在城镇工作和生活的非户籍人口。地方政府从指标库中申请购买年度建设用地指标，应有相应的吸纳外地农业转移人口落户的数量计划，并根据上一年度的完成情况，增减下一年度建设用地指标允许购买量。新增城镇建设用地指标之所以不与本地户籍农民市民化数量挂钩，主要是为了避免地方政府为获取城镇建设用地指标而强行或虚假地将本地农民户籍改为城镇户籍，而再次发生所谓“村改居”、赶农民上楼的运动。国家指标库则可按宏观经济政策需要调节指标卖出的规模，既可以通过每年调整土地指标的卖出价格，由市场寻找均衡的年度供地规模；又可以在确定年度供地总规模后，由市场以竞争的方式来确定土地指标卖出的价格。
转为城镇户籍的农民在申请城镇保障房的同时，必须退出其在农村的宅基地。这是因为，一个人不能既在农村享受具有一次性保障性质的宅基地分配，又在城镇二次享有保障房待遇。进城落户农民在申请获得城镇保障房后，首先拿出相应数量因退出宅基地而产生的建设用地指标，由农民直接转给其申请保障房的地方政府，作为其在城镇占用建设用地指标的补偿。剩余部分由国家指标库按统一价格收购或卖给任意地方政府。但指标卖给谁，则由农民自己决定。国家指标库通过调整指标收购价格来调节指标收购规模。由国家指标库按统一价格收购，则农民市民化与他来自于哪里、宅基地位于哪里并没有关系，同时给了农民一个保底价。由农民和其原籍地方政府按国家确定的比例分享全部卖出指标的收益。农民自己负责复垦退出的宅基地，并作为其承包农地的一部分，其原籍地方政府负责复垦监督。对于不申请城镇保障房的进城落户农民，当然可以同时保有农村的宅基地。但当他们在购买城镇商品房后，他们在农村的宅基地及住房，应被纳入拥有的总体房地产数而交纳相应的物业税。这样就可以用经济而不是行政手段引导进城落户农民逐步放弃农村的宅基地。 [参考文献]
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On Rebuilding Leasehold System
Liu Dong， Zhang Shilian
（ Dongguan University of Technology， Guangdong Dongguan 523808； Chongqing University， Chongqing 400045 ）
Abstract： The present land leasehold system has its rationality and necessity. A series of problems have been found along with the course of running the present land leasehold system in practice， but these problems are not caused by the system itself. The real problem of the present land leasehold system is that the surplus profits， which do not come from the labour or investment on land by the owner or the user of the land but from the rise of price， do not belong to the public really and completely.. It is necessary to reconstruct the present land leasehold system and to design the operation of it that aims for the surplus profits from the rise of price.
Key Words： land leasehold system， land rent， urbanization， purpose of land， planning of land
