一、改革以来农用地产权结构的变化
农村改革36年来，农用地的产权结构经历了从所有权与使用权高度统一向所有权与承包经营权分离的重大变革，并孕育着承包权与经营权再次分离的萌芽。
从1978年安徽凤阳小岗村率先实行大包干，到1983年底全国97. 8%的农村基本核算单位实行包干到户，在短短几年间，我国就建立起了统一经营与分散经营相结合、以家庭承包为主要形式的联产承包责任制。在这种制度安排下，农用地的集体所有权与农户承包经营权开始发生分离，但集体所有权的权能仍很完整:一是发包权，通过承包合同对农户加以约束，并保留一定比例的机动地;二是生产经营计划权，集体向农户下达粮食等大宗农产品种植和统派购计划;三是统一经营权，办好社员要求统一办的事情，如机耕、水利、植保、防疫、制种、配种等: 土地承包经营权是承包权和经营权的混合体。承包权属于成员权，只有集体成员才有资格拥有，具有明显的身份依附性、社区封闭性和不可交易性。经营权属于财产权，既可以附着在承包权上，也可以剥离出去、通过市场化方式配置给有能力的人，具有明显的开放性和可交易性。在人口不流动、土地不流转的情形下，这样两种差异较大的权利可以浑然一体、相安无事。但情况正在起变化，承包主体与经营主体在逐步分离。随着承包农户外出务工增多、土地流转加快、土地融资需求扩张，承包主体与经营主体分离的情况还会进一步增多，承包权与经营权继续混为一体会带来法理上的困惑和政策上的混乱。
二、落实集体所有权
过去36年来，农用地的集体所有权的权能在全而收缩。在推行和巩固家庭承包经营制度、防范基层干部随意调整和强制流转农户承包地、减轻农民负担、给农民吃定心丸的时代背景下，把维护农民土地承包经营权作为主要政策取向是必要的。但对这种农用地产权不断向承包户分割的政策取向，有些人持不同意见，认为限制集体经济组织调整和收回农户承包地、取消土地承包费等做法是错误的。这些人担心，土地承包关系长久不变以后，农用地的集体所有权有名存实亡的可能。也有一些人认为农用地产权向承包户倾斜得还不够，应该实行国有永佃，国家只拥有名义上的所有权，农户拥有永久使用权;有些人甚至主张实行农户私有制。我们认为，农户拥有完整的土地产权、直至私有产权，并非必然有利于土地流转和经营规模扩大，甚至有可能成为土地流转和集中的障碍。日本、韩国和我国台湾省60多年来的情况足以证明这一点。就连一些日本农经学者都认为，在坚持土地集体所有的条件下，中国在规模经营的道路上可能将比日本更顺利，原因在于土地集体所有更有利于实行耕者有其田的原则，并且在集中离农者耕地方而，比实行土地私有制有更多的办法。
三、稳定农户承包权
以成员权为基础，从土地集体所有权中分离出农户承包权，承认农民拥有独立的土地承包权，无论在理论上还是在实践中都具有极其重要的意义。稳定农户承包权，要把握好几点:
一是起点公平只是相对的。承包权是集体经济组织成员平等拥有的一种成员权。承包期长期化与集体成员不断变化是矛盾的，但又不能根据成员变化无休比地调整承包关系。一旦落实长久不变，就应当在承包期内实行生不增、死不减。家庭承包的本质，是家庭成员共有承包权。长久不变后的外嫁女、入赘男、离婚妇、新生儿等家庭新老成员，是该家庭己获得的承包权的共有人，不能再简单地称之为无地人口。
二是长久不变应有具体年限。鉴于承包权并不是一种所有权，应有具体年期。为与国有建设用地使用权、集体林地和四荒地使用权年限相衔接，建议家庭承包方式的耕地、林地、草地、养殖水而的承包期为70年。70年到期后，家庭全部成员离开农村的承包户自动丧失成员权和承包权。
三是鼓励探索市场化退出机制。对70年承包期内，举家外出、又没有劳动力返乡务农的承包户，在自愿前提下，引导其有偿退出承包权。
五、保护土地经营权保护土地经营权需要把握好以下四点.
一是在占有权方而，应鼓励签订长期流转合同，使经营者有稳定的预期，调动其用地养地、增加农田基础设施建设等长期投入的积极性。
二是在使用权方而，应支持经营者对细碎零乱的耕地进行平整，以利于田间管理和机械化作业。
三是在收益权方而，应围绕提高规模经营者的综合收益，改革农业直接补贴的分配办法、逐步投向实际务农种粮者，鼓励有条件的地方对土地流转费用进行补贴，还应有意识地控制土地租金水平。随着土地有偿流转现象的增多，农业生产的土地成本概念逐渐清晰，租地经营实际支付的土地成本和承包户自营土地的机会成本都在上涨，共同推动农业生产的土地成本快速上涨，地租侵蚀利润的趋势非常明显。
