摘要：随着信息社会数据种类和规模的指数级爆炸性增长，大数据治理的概念应运而生，并深刻地影响着政府及社会和市场的运行方式。大数据作为新时代的战略资源和革新技术，对提升政务服务水平、提高公共决策水平、推进民主政治发展等方面的影响与日俱增。传统政府治理模式由于存在明显的弊端，已经不能适应全面深化改革的需要，势必要加快转型，而大数据广泛而又深入的推广应用，则为传统的政府治理转型提供了变革契机和方法。为此，要着力培育全面、系统的大数据意识，运用大数据的治理属性，推动传统政府的治理革，重塑政府形态和治理模式，以适应和满足大数据时代的公共治理和公共服务的需求，从而实现政府治理现代化。
关键词：大数据；大数据治理；政府治理
中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：1004-1494（2018）02-0114-06
2013年11月，党的十八届三中全会提出了全面深化改革的总目标，即“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。作为国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，政府治理主张秉持合作、协商、伙伴关系等核心理念，来确定共同的治理目标，实现对公共事务的有效治理，由此衍生治理权力多中心化以及治理主体多元化、治理结构扁平化、治理过程网络化和治理方式协作化。随着信息社会的产生和不断发展，人们进入了大数据时代，伴随着数据种类和规模的指数级爆炸性增长，大数据治理的概念也应运而生，并深刻地影响着政府及社会和市场的运行方式，大数据将会实现战略化、资产化和社会化。2015年9月，国务院出台的《促进大数据发展行动纲要》提出，要在2018年底前建成国家政府数据统一开放平台，明确把大数据上升为国家的战略决策。同年10月，党的十八届五中全会明确提出要建设网络强国，全面推行大数据战略。2017年1月22日，中国互联网络信息中心（CNNIC）发布的第39次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2016年12月，中国互联网用户达7.31亿，手机用户达6.95亿；政府微信公众号、网站、微博、手机端应用等在内的在线政务服务用户规模达到2.39亿，占总体互联网用户的32.7%[1]。可见，在政府治理转型的进程中，大数据作为新时代的战略资源和革新技术，对提升政务服务水平、提高公共决策水平、推进民主政治发展等方面的影响与日俱增。正是因为大数据治理的特性与政府治理在多中心、回应性、协同化等方面的高度契合，对推进传统政府治理的变革必然产生深刻的影响，从而推动政府治理走向现代化。 一、大数据治理与政府治理
（一）大数据的内涵及治理属性
大数据是后工业化进程中信息技术快速发展的一种新的社会现象，也是信息社会不断发展的必然结果。它是在容许的时间内通过特定的技术对海量信息进行提取、分析的数据集合，这个过程不仅是各种海量数据的获取、存储、分析、利用，更是对政府管理理念、社会生活和思维方式的变革和重塑。在政府治理领域，大数据有效集成信息资源的能力对推动政府管理理念和治理模式的转变，呈现出了强大的技术支撑，其治理属性表现在自然属性、社会属性及政治属性等三个方面。
1.自然属性
从数据层面上看，它是文本、图片、音频、视频、网络信息等结构化及非结构化的数据形式，并且经历了比特、字节、千字节、兆、吉、太、拍、艾、泽、尧等存储单位的转变。从信息层面上看，它是信息的采集与预处理、存储与管理、分析与挖掘及数据可视化分析等各环节的信息管理。从资源层面上看，它是反映物质世界和精神世界运动状态和状态变化的信息资源，是一种蕴藏着巨大收益的战略性投资资源。
2.社会属性
大数据生态系统涵盖了数据的生成、存储、检索、分析和消费等各环节，通过大数据技术应用于社会治理，形成一种多元的社会价值。一方面体现为包容性，即大数据向社会弱势群体提供数据平台和安全网络，让社会民众共享经济社会改革红利，最大限度地减轻矛盾冲突，规避社会动荡；另一方面则体现为公共性，即大数据是以数据资源的形式生成、分配和消费公共价值，具有共享性。
3.政治属性
大数据塑造信息时代的政治治理，直接影响着政府、市场、社会、公众等主体的行为模式及其关系。一方面，信息时代的各个主体均是数据的发生源和联系纽带，在特定的数据空间被赋予特定的数字身份，具备独一无二的数据信息，通过大数据平台可以公平地、自由地以数据化的方式表达自身利益诉求。另一方面，大数据为推进政府治理现代化提供了更高效、更具创新的技术驱动力，大数据使政府职能转变更加现代化、人性化，可以实现公共决策和公共服务的科学化民主化，从而有效调节政府与市场、政府与社会、政府与民众间的关系。
（二）政府治理的内涵
20世纪70年代兴起的西方新公共管理运动主张政府企业化和政府管理市场化，以及政府管理网络化和扁平化，由此提出政府治理社会的权力应当分散，以及政府与社会组织协同治理等理念。一方面，政府居于治理主导地位，通过政府机构与社会结合，制定出相互认可的政策措施，实现政府治理的预期目标[2]；另一方面，政府治理是政府与社会形成平等的伙伴关系，共同承担治理主体的角色[3]。由此来说，政府治理就是行政机关作为治理主体，包含着对政府自身、市场以及社会事务的公共管理活动。
（三）传统政府治理的弊端与大数据治理
传统的政府治理一般实行单向的封闭管理模式，即采取科层制的管理方式。随着时间的推移其弊端不断凸显，主要体现在：一是在政府决策上，重定性轻定量，容易受经验主义摆布，造成决策失误概率过大，并且缺乏透明度；二是在公共服务上，被动地回应社会公众的各种需求，效率低下，难以及时满足社会公众的个性化、紧迫性的服务要求；三是在政务运行上，应用现代化技术手段存在盲区，有相当多的工作人员由财政供养，造成行政成本始终居高不下；四是在社会治理上，主要由政府及相关职能部门实行一元化管理，缺乏多元化的协同治理，造成社会参与治理的渠道不畅，并且社会公众参与的积极性不高。例如，对于经济社会发展问题，往往主张用增量的办法来应对各种各样的资源紧张和社会矛盾，如出现路堵问题就多修路、出现治安不稳定问题就多派警察等。这种管理办法不仅没有解决好问题，反而陷入“头痛医头，脚痛医脚”的漩涡，同时也忽视了社会公众参与的合法合理空间。 可见，传统的政府治理方式明显已经不能适应全面深化改革的需要，势必要加快转型，而大数据广泛而又深入的推广应用，则为传统的政府治理转型提供了变革契机和方法。 二、大数据对传统政府治理变革的影响
在传统时代，人类的经济社会活动被看作是一个连续完整的自然过程。而在大数据时代，人类的经济社会活动则被系列数据的集合表现出来，例如经济社会发展中的科学设计、生产制造、运输物流、交易服务等一系列活动，都可以由数据的集合反映出来，通过感知观察、存储整合、分析再现等数据处理过程，实现对经济社会活动的数据化变革。同样，政府的公共管理活动在大数据时代也可以由系列数据的集合表现出来，包括政府的人员、权责、资源等基本构成，以及公共服务、社会管理、制度建设等政务活动。为此，当政府的各项活动由数据集合反映出来后，就可以把原来相对封闭的、处于自然状态的政府管理转变为数据的集合，能够像数据一样被记录观察、存储分析、优化再现，因而必然对传统政府的公共管理活动产生直接的变革性影响。
（一）大数据打破政府独占信息的传统优势地位
在传统时代，由于落后的信息收集与传递技术的局限，构筑覆盖全国范围的信息收集与分析体系的机制，只能由政府主导和独立承担，因为除了政府以外没有任何个体、群体或社会组织有能力和技术能做到这一点。政府也正是通过独占这一信息机制，实现全国范围内的资源调配和公共事务管理。政府自身就是传统时代覆盖全国范围的唯一的信息集散体，通过政府平台集中和调配公共资源，实现覆盖全国范围内的社会信息交换和交易。但是，大数据时代下的网络连接和数据采集存储、分析再现的普及，基本取代了传统的政府一家独大的信息机制。通过无所不在的信息采集设备和交换分析再现能力，社会个体和组织具备了传统时代只有政府独享的信息获取能力，甚至比传统时代政府获取信息的能力还强大。这样，大数据打破了传统政府独享的信息优势地位。
（二）大数据冲破传统政府治理的信息封闭隔离
在传统时代，由于技术条件的限制，政府与社会、公众的联系和沟通只通过有限的渠道来实现，对于政府的资源、组织、规模等信息数据，以及政府的行政决策、公共服务、社会管理等行为数据，也只是通过有限的信息渠道向社会和公众开放，而对于政府自身及其运作活动，社会和公众更是无从知晓。然而，在大数据时代，数据的观测、存储、分析、输送、扩散等机制，可以帮助政府把自身享有的信息与社会公众开展及时的沟通，促进政府与社会公众的良性互动。一方面，政府可以更好地了解和掌握社会公众的诉求和意愿，以便优化配置公共资源及提升其使用效率；另一方面，通过了解和参与政府的公共管理活动，社会公众也就可以更好地监督政府，促使政府不断自我改革和进步。
（三）大数据为社会公众表达意愿诉求提供渠道
在传统时代，社会公众基本上不了解和掌握政府享有的公共资源和决策行为，对政府的诉求也H是宏观层面上的要求，如市场秩序、社会管理、公共服务、公共安全等。也就是说，社会公众对政府的诉求，基本上就是要求政府能够维持安定的社会秩序和平稳的经济发展。然而，在大数据时代，政府的信息封闭隔离被冲破后，社会公众向政府表达诉求的渠道得以拓宽和延伸。通过系列数据渠道，社会公众对政府的行政资源和行为能力就可以掌握基本的信息资源，有助于提升公民的基本权利意识和诉求意愿，以及提高对政府的整体要求。政府作为提供公共服务的供给主体，又掌握大量的社会公共资源，必然要更有效、更好地为广大的民众提供公共服务，这是大数据时代社会公众向政府表达诉求意愿与政府有效回应的互动结果。
（四）大数据要求政府运作效率提升以适应需求
在传统时代，人类社会的各领域活动受制于落后的社会整体运转，人们对政府运作的高效与否本不在意。也可以说，低效的政府运作与落后的社会整体运转是相适应的。然而，在大数据时代，社会整体运转的效率得以大大地提高，信息数据通过高速的收集、传输、处理、分析的集合，使整个社会的运转焕然一新，而传统时代政府运作的低效率与大数据时代的发展要求显然已不相适应。这样，政府在大数据时代应与高效的社会整体运转相适应，加快政府治理转型，提升政府运作的效率，一方面可以及时满足社会公众对政府提出的合理诉求，另一方面可以有效适应社会的整体运转需求，推进经济社会健康持续发展。
（五）大数据便于监督政府依法行政的整体行为过程
在传统时代，政府与社会公众是相对区隔的，官与民的身份会有明显的区分，因而社会公众也不会过多地关注政府及其人员的具体行政行为。这样，政府及其人员的具体行政行为体现为行政管理体制及其人员的自律行为，只是当具体行政行为背离常理或发生与民众的对立冲突，才会引起社会公众的广泛关注和不满。然而，在大数据时代，由于大数据的感知体系与传递机制遍布整个社会，把封闭的传统政府与社会公众拴在一起，政府及其人员的具体行政行为会被大数据的感知系统所观察和记录，信息通过传递机制由社会公众所接收而不断关注和监督政府及其人员的行政行为过程。因此，政府及其人员在大数据时代会受到社会公众随时随地的关注和监督，对所从事的行政行为以及个人生活行为都会提出严格的要求，包括自律要求和他律要求，务必遵守公共行为和个人行为的伦理规范。另外，大数据能够观察记录并长期存储政府及其人员的具体行政行为，包括决策、执行、监督等行政行为，而不像传统时代的政府受限于记录和保存技术条件，因而即使在今后的长时间里，依然可以对政府的具体行政行为能够还原再现和评估，特别是政府的公共决策行为，必须能够经得起历史的检验。
（六）大数据推动社会公众参与的愿望得以达成
在传统时代，社会公众参与政府公共管理活动受制于两大问题，即权力归属和技术条件。因为传统时代的政府运作是由严密的、专业化的职能分工和行为流程构成的科层制，社会公众一般难以参与其中，甚至无法理解。同时，技术条件不足也阻碍了社会公众参与传统时代的政府行为。然而，在大数据时代，政府的具体行政行为过程可以反映为系列数据的集合，这样人们就可以运用数据分析工具直接或间接地参与到体现政府行政行为的数据集合过程，并通过数据集合的分析和优化，对政府的具体行政行为做出判断。为此，社会公众借助大数据的专业分析工具，可以有效地参与到政府的行政行为过程之中，这也就解决了社会公众参与政府公共管理活动的技术条件问题。另外，在现代政治文明中，权力归属已经不再是问题，所有的现代政府都承认一切权力来自人民的授权[4]。所以，在大数据时代，社会公众有效参与政府公共管理活动的愿望就不难达成。 三、大数据治理：传统政府治理走向现代化之路
从政府的发展来看，技术变革既可以带来治理手段的创新，也可以推动治理机制的创新，最终变革和创新政府治理模式[5]。在大数据时代，要着力培育全面、系统的大数据意识，运用大数据的治理属性，推动传统政府的治理变革，重塑政府形态和治理模式，以适应和满足大数据时代的公共治理和公共服务的需求，从而实现政府治理现代化。
（一）着力培育大数据治理理念及主体多元化
在传统政府的治理体制下，数据收集存在少报、瞒报、漏报等突出问题，造成信息数据传递失真，直接影响政府治理绩效。然而，在大数据时代，传统的治理思维模式已难以适应大数据时代的治理要求，需要以大数据为契机，加快政府治理变革，坚持理论联系实际，提升大数据意识。政府的大数据治理，就是要做到信息公开、透明，绝对不允许欺瞒、隐藏。为此，政府工作人员应养成科学的态度、开放的意识、包容的心态，树立“数据即战略资源”的意识和思维，让数据说话，用数据治理，推进政府治理现代化。伴随着数据信息的公开、共享，信息资源的时空界限被打破，政府不再是唯一的治理主体，企业、社会组织及公众也随着民主意识的不断提升而积极参与政府治理活动，形成多元治理主体的协作共治局面。一方面，政府部门充分利用大数据技术提高治理能力，为企业、社会组织和公众提供更加优质的公共服务和更加高效的社会管理；另一方面，企业、社会组织和公众通过对大数据的收集、分析、共享，掌握参与政府治理的必要的信息数据资源，成为推动政府治理现代化的重要力量。因而，政府治理主体多元化是由大数据技术驱动的，形成由政府主导同企业、社会、个人积极参与的多元协作共治的良好局面。
（二）从法治上推进政府的大数据治理制度建设
传统政府治理的机构设置和条块分割的管理模式，允许各部门相对独立地采集各自的资源数据，缺乏统一规范，造成数据信息区隔，难以共享数据资源，由此产生信息孤岛，“政府收集数据、分析数据和使用数据的意识淡薄，致使数据不系统、数据失真、不具有连续性等问题频现”[6]。然而，在大数据时代，数据具有开放性，无论是政府还是组织和个人都可以获取和利用。为此，应加快政府大数据治理的制度建设，从法治上规范数据采集、处理、共享等标准，打破部门条块分割模式，推进数据信息资源共享。近年来，我国已出台了《中华人民共和国政府信息公开条例》《中国互联网网络版权管理条例》等政策制度，为依法规范政府公开大数据信息及企业、社会组织、公众分享数据信息提供了法律支持和操作规则的制度平台，有力地促进了政府治理转型和现代化建设。
（三）运用大数据打造政府部门间联动机制
在大稻菔贝，推进政府部门间协同，需要充分发挥大数据的治理通用平台作用，再造跨部门工作流程和协同配合，以应对复杂、动态的经济社会发展趋势。再造跨部门工作流程和协同配合，就是要在共享数据信息资源和相应的协同公共治理和公共服务资源共通的基础上，全面统筹设计工作系统流程，依法科学配置公共治理与公共服务资源，把政府治理在大数据平台上以整体的公共治理和公共服务呈现出来，从而更直接、更好地满足社会和公众参与政府治理与表达利益诉求的意愿。
（四）运用大数据优化政府公共决策体系机制
传统政府治理的公共决策总体上是单向度的，也就是政府内部的行政决策，再吸收一定的社会反馈与有限的社会调研数据。这样的公共决策会面临现实的考验：一方面，政府做出的公共决策是不是符合社会和公众的真正需求？在传统时代，政府通过自身的信息收集体系可以收集到支持内部行政决策的信息资源，然而这种模式下的公共决策是在收集到相对有限的信息资源下做出并实施的，因而容易受到质疑。另一方面，由于传统政府的公共决策是单向度的，政府在与社会公众的充分沟通与交流上明显不足，甚至这种沟通与交流是被忽视的，因而造成公众对政府的不满意和不信任，直接影响到政府公共决策的认同度和实施效果。另外，传统政府治理的公共决策模式未能得到情景模拟、动态评估等技术支持，降低了公共决策的精准度。在大数据时代，需要构建适应政府治理现代化的公共决策体系机制，即运用大数据构建统一、透明的政府公共决策平台，服务于公共决策体系系统，包括数据信息提取与分析系统、专家咨询论证系统、虚拟决策实施效果的情景模拟系统、跟踪决策执行情况的动态评估系统，再辅以社会意见收集系统和社会参与决策系统，收集、汇总及分析社会公众的集体意见，并引领社会公众依法有序地参与公共决策，从而形成面向大数据时代的政府公共决策体系机制，其基本结构如图1所示。
（五）运用大数据增进政府治理的回应性
由于传统时代的技术条件所限，政府对社会公众的诉求难以提供及时、有效的回应，特别是涉及政府部门间的协同配合，更难以提供及时有效的回应和解决方案。然而，在大数据时代，大数据的精准分析使政府回应的内容更符合社会公众诉求的真实利益；大数据高效生成、传递、分析、反馈等特点使政府回应的效率得以极大地提升；大数据的开放平台以及数据信息交互的便利快捷使社会公众及其他社会主体参与政府回应成为可能，并在法治基础上实现政府与社会的协同治理；关系复杂的数据信息需要政府在回应过程中发挥主导作用，并以出台公共决策来满足社会公众提出的利益诉求[7]。因此，通过构建政府部门间部门数据信息共享和协同配合机制，大数据治理不仅可以增进政府治理的回应性，还能够及时有效地满足社会公众提出的利益诉求，并提供应对的解决方案。
（六）运用大数据监督和提高政府治理行为能力
大数据不但可以为政府与社会公众提供开放互动的平台和实现协同治理，而且还可以提高政府治理行为能力和增强社会公众的有效监督。一方面，政府通过开放其治理行为信息，由社会公众来监督，为推动政府改进自身工作和优化结构流程赋予了强大的外部驱动力；另一方面，社会公众的有效监督，可以为进一步发现政府治理的缺陷提供第三方视角，发现政府治理的结构功能问题，从而有助于规避政府治理自身的长期惯性与行为固化而产生治理盲区。 （七）运用大数据整合政府治理服务流程
大数据治理不仅要实现政府治理体制内的政务数据资源共享和流程优化，而且还要实现政府数据平台与社会数据平台的互动互通，形成政府与社会共享的大数据平台，以实现整个社会公共服务资源的有效配置和共享。这样，为社会和公众提供有效的公共服务，不再仅仅由政府一家独立完成，而是由政府与社会、政府与市场的协同服务和共同供给来完成。为此，政府开放治理数据信息资源，不是针对数据信息本身，而是要在大数据平台的基础上整合政府治理服务流程，以形成高效的社会公共资源统筹配置与调度系统。
（八）运用大数据打造政府公共服务的精准治理
在传统时代，政府提供公共服务产品，是以普遍的、大量的同质性服务为对象，例如，公共教育、医疗卫生、公共交通等，都是以标准化、同质化的服务政策解决基本公共服务均等化问题，而难以有效地对社会公众的个性化诉求提供精准的公共服务产品。这是由于传统政府治理缺乏收集和分析社会公众表达个性化服务诉求的数据信息系统，仅凭政府自身的有限资源是无法满足社会公众的个性化服务诉求的。然而，在大数据时代，政府治理通过大数据平台，一方面可以有效地收集社会公众的个性化服务诉求数据信息，并进行识别与归类分析；另一方面通过政府与社会共享的大数据平台，统筹配置社会公共资源，开展有效的社会公共治理和公共服务产品调度，以实现对社会公众的个性化服务诉求，从而打造起面向大数据时代的政府治理现代化的精准公共服务体系。
综上所述，大数据治理对传统政府治理的变革之道在于实现政府治理行为的数据化，基于统一的、共享的大数据平台，政府与社会、市场得以无缝衔接而达成协同治理目标；社会公众的利益诉求和价值偏好得以个性化表达和相应的解决；公共服务产品供给得以提供精准化匹配；政府转型得以实现政府治理体系和治理能力现代化。
参考文献：
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