一、公共政策失范及其表现
失范与规范相对称, 是指事物的运行失去了规范的约束, 继而出现与规范状态背道而驰的结果。公共政策作为党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人行动的准则或指南, [1]其本身就是作为规范而存在并发挥规范作用的, 而且是社会中最具权威性的规范类型。毋庸置疑, 作为游戏规则的规范具有不可或缺的重要意义, 那么, 规范的制定过程本身更应遵循一定的规范, 否则失范的规范生成过程必然导致失范的规范内容本身。公共政策失范, 即由于政策过程瑕疵而导致政策内容的不当, 以致政策效果对政策应然目标的背离。鉴于从公共政策的作用范围、目的到主体、客体, 再到最终的存在方式, 都是以公共性为主线的, [2]因此, 公共性是公共政策的本质属性, 是公共政策首当其冲的规范, 因此, 公共政策失范集中体现为对其公共性的背离。公共政策失范现象的形态可归纳为如下四类:
第一, 政府的公共政策决策权异化为长官意志, 是造成公共政策失范的主观条件。政府作为处于核心地位的政策主体, 其个人的主观意志对政策制定与执行所代表的公共意志走向有着决定性影响。据美国布鲁金斯研究所 (Brookings Institution) 支持的一项探讨美国公众对联邦政府态度的研究发现, 具有专业知识并受过高等教育的公民, 原本是政府最迫切需要的人才, 但这些人却对政府的印象极差, 并认为政府的官僚作风和长官意志盛行, 在政府部门工作缺乏自主性和科学性, 因而不愿为政府部门服务。[3]当然, 长官意志、官僚主义现象在我国个别部门、个别地方也同样存在。许多政策主体不是本着对人民负责、把人民群众利益放在第一位的态度来制定政策, 而是眉毛胡子一把抓, 权权相护盛行, 有些政策决策者甚至把公共物品、服务的生产与提供作为推动社会经济发展的手段以及一种政治成就感的物质性表达方式。为早出、多出政绩, 不顾客观条件的限制, 大搞政绩性政策项目的兴建扩建, 导致不少社会问题的出现。中国当前正处于城市化快速发展阶段, 长官意志在这方面表现得尤为突出。城市的长官往往以城市主宰者自居, 忽视甚至无视市民的主人翁地位, 他们习惯于把城市当作自己的秀场, 而非为人民服务的平台。一些政府官员太过急功近利, 过分展现个人意志, 过高重视打造、展现 亮点与政绩。所 以, 城市公共设施的建设能随心所欲地改来改去, 建筑物建了又拆、拆了又建, 无处不在的长官意志, 使城市建设越来越陷入畸形化发展。
第二, 公共政策决策者把所承担的公共责任逐渐推向私营企业或个人。市场经济体制下的企业化规模得到了迅速发展与提高, 也与政府增税创收的心理形成合拍, 从某种程度而言, 政府与企业成为利益共同体, 也由此为企业维护自身利益创造了条件, 通过某种特殊方式对政府相关公务人员施加影响, 达致政策目标的偏离, 实现自身利益的满足, 也由此有些政府相关部门放纵某些企业厂商对公共利益的漠视和对相邻利益的侵害, 造成了公共资源的大量损失和浪费。同时, 在公共服务领域引入市场机制的 条件下, 普遍的做 法是实行 合同出租, 即在不扩大政府 规模、不增加 公共财政 支出的情 况下, 政府通过投标者的竞争和履约行为, 将原有的公共产品生产权和提供权 向私营企 业、非盈利组 织等机构 转让, 完成公共服务提供的准市场化, 进而为改善公共服务质量和提高行政效率形成保障, 这种做法的确在某种程度上改变了传统政府作为公共产品和公共服务唯一提供者的状况, 将原来由政府承担的部分社会职能和经济职能推向社会, 从而减轻 了政府负 担, 缩小了政 府规模, 精简了政府人员。[4]这种做法在西方国家如英国、美国、法国、瑞典等国的行政改革中占有很大的比例。但我们必须清醒地意识到政府部门不同于私人企业, 不能只考虑单一因素而忽视了政府更为重要的存在价值公平与责任。政府部门是需要为公民谋求公共利益的公共机构, 而私人企业是为顾客提供商品和劳务、谋求利润最大化的市场竞争者。政府在保障平等、防止歧视等方面起着私营企业无法代替的作用。这种做法虽然有助于提高效率与效益, 但却缩小了公共责任的范围。市场的基本价值是效率, 企业追求的是效率背后的利润, 政府尽管也追求效率, 但在管理和提供服务时还要考虑作为公平的正义、公共利益、公民权利和公共责任等。
第三, 公共政策的整体目标倾向于过度的经济目标追求, 导致政策公正、公平性失衡。随着我国改革开放的不断深入, 我国经济发展迸发出前所未有的活力, 顺利实现了三十多年的经济持续高速增长。在这一过程中, 政府本着以经济建设为中心的执政理念, 在经济发展中始终扮演着主导者的角色。但随着经济社会的全面发展, 以经济发展为主导的体制模式出现了一系列问题, 并随着时间的渐渐推移表现得更为突出。事实上, 政府部门作为公共部门行政管理和社会资源权威分配的主导者和协调者, 是以实现公共利益最大化为目标的, 同市场经济发展的总目标相吻合, 也是市场经济能够实现高效率发展的根本原因。然而, 有些政府部门过度地追求经济增长, 其急功近利的行为动机造成了经济粗放型增长方式趋向扩大化, 若不加以制止, 会出现过多的政绩工程, 也会出现形式主义的假幸福。导致弊端现象出现的原因主要有:一方面, 政府对企业和市场的情况缺乏了解, 在经济政策的决策上往往带有较大的盲目性;另一方面, 企业作为理性经济人, 为了追求经济利益最大化, 往往会在政府决策过程中认真地考虑成本和收益的问题, 且政府的行为目标大都是提升自身政绩, 通过对经济的投入, 增强自身的社会影响力, 因而当政府手中掌握了大量的经济资源时, 其对经济的投资倾向往往会比企业大方、慷慨。[5]
第四, 公共政策公平兼顾弱势群体利益的原则向强势利益集团倾斜。弱势群体, 也叫社会脆弱群体、社会弱者群体。弱势群体根据人的社会地位、生存状况而非生理特征和体能状态来界定, 它在形式上是一个虚拟群体, 是社会中一些生活困难、能力不足或被边缘化、受到社会排斥的散落的人的统称。[6]弱势群体在社会经济生活中处于不平等的地位, 政府应给予必要的扶持与帮助, 才能使他们达到基本水准的日常生活, 这是政策公平实质的真正体现与内在要求。所谓强势群体, 是指经济收入较高并具有一定社会地位、社会影响力等各方面处于主导地位的人群的总称, 包括经济、政治、文化上的强势群体, 如企业家群体、科研工作人员, 高新技术顾问等。实际上, 强势群体可以有力地影响政策制定与决策过程, 而弱势群体则因多种资源缺失、不足, 很难在政策过程中表达自身的政治诉求。弱势群体由于处于极限的状态中又被加注物竞天择观念的影响, 他们的生存危机现状不断暴露, 其工作条件的改善和社会利益机制的合理调整, 往往不尽人意。因为弱势群体缺乏资金、权力和人际关系等资源优势的倚仗, 无法与强势群体相抗衡。随着改革开放的深入, 强势群体不仅在经济上翻了身, 并在政治上也加大了操控力度, 总有部分非法强势群体利用手中权力维护、干涉政策的走向, 再加之社会上强势群体当中的一些人总在高位上示强, 常常利用潜规则、违法手段代替法律公平。
二、公共政策失范问题的发生机理
造成公共政策失范问题的原因是多方面的, 且不同因素之间相互 交织和作 用。概括起来, 主要包括 如下方面:
(一) 公共政策主体的异化
由于不同意识形态仍存在差异, 人们的认识水平和道德觉悟高低不同, 再加上利益集团分化和冲突等多种因素的影响, 使得公共政策主体在价值取向上出现了各种问题。此外, 为保证社会生活秩序的平稳合理, 政策主体可通过协商、被民众监督的形式让渡权力, 从而真正实现公共服务 和公共权 力的有效 供给和分 配。然而, 在实际的政策系统运行过程中, 政策主体因缺乏足够的责任意识, 导致政策在制定与执行环节上出现错误与偏失。首先体现在政策主体公共责任意识的缺失导致的公共政策价值取向错误, 现在许多政策主体并非完全立足于群众角度、把人民利益放在首位进行政策的制定, 而是胡乱拍板、率性 而为。例如二 十世纪八 十年代初 的引川气入上海工程事件, 尽管政策的出发点是为了解决上海天然气匮乏问题, 但相关政策主体却因缺乏足够的责任意识, 没有充分考虑观察方案是否可行的情况下, 主观臆断促成了工程贸然上马, 致使引发四川天然气供给不足, 根本无力支援地方的恶果出现。这项错误的政策制定所造成的损失是巨大的, 政策制定和执行者具有不可推卸的责任。其次, 政策主体责任意识的淡薄致使政策制定趋于功 利性。有些政 策主体忘 记了自身 责任, 仅从私人利益出发, 忽视公众利益, 使政策制定的目的趋于功利性, 他们大搞形象工程建设, 其最终目的就是为了提高自己的感召力和影响力, 以此提高自己的社会知名度, 甚至通过 玩弄形象、数 字游戏, 制造假典 型、假政绩等赢得上 级的认可, 使自己能 够尽快提 升职位。类似的政策主体在政策制定过程中因缺乏对人民负责精神, 过度追求功利化、为个人捞取政绩的情景依旧在其他地方上演着。
(二) 公共政策权力的异化
在公共政策活动中, 政策主体的权力实质上是一种公共权力, 其行使的最终落脚点必须以公共利益为基准, 但由于社会分工的限制, 公共权力不可能由全体公民直接掌握。现实社会中的情况是公共权力被政策核心主体、精英主体所掌控, 然而在缺乏有效监督和制约的情况下, 公共权力天然行使的本性使其背离公共利益的轨道, 异化为以权谋私的 政策工具, 它最主要 的形式就 是腐败。在现代民主政治的社会里, 公共权力无论是名义上还是实质上都来源于人民权力的让渡, 正是为了保持正常社会秩序的运行, 才赋予公共权力无形的力量, 从而形成为社会公众服务的公共权力并由专门的政策主体、行政机关来行使该权力。随着经济、政治的快速发展, 公共权力的膨胀已是不争的事实, 也由此反射出公共权力是在因社会公众的要求而相应地做出调整和改善。现代世界各国公共权力行使的实践表明, 正是在公共行政权力的调整和膨胀过程中, 存在着公共政策异化风险加剧的倾向。公共权力本身就是一个政策目标实现的有效工具, 它并不存在自行异化的可能, 但其使用者的政策主体所蕴含的矛盾性, 导致公共权力的行使与初衷相悖。理论上, 公共权力的行使主体是人民大众, 实际上, 却存在另一番图景:权力被私 化, 被一部分 人所掌管。因 此, 人们把克服公共权力异化的希望寄托于这些人的自律与他律上, 不过, 这两种方式都无法真正避免公共权力的异化。由此, 我们可以看出政策价值本身所具有的矛盾性, 导致的权力异化具有一定的必然性。在现代民主社会中, 从根本上解决问题, 最大限度地克服公共权力异化的任务还依然是十分急需和迫切的。
(三) 公共政策价值目标的异化
公共政策价值目标在于立足以人为本, 既要处理好人与自然之间的关系, 也要处理好人与人之间的社会关系, 最终实现人类社会的和谐有序发展。但是在对此理想价值的追求过程中, 公共政策价值目标存在着偏离这一目标的状态和趋势。作为公共政策制定与执行主体的政府, 其特殊的地位和工作环境所导致的政策价值目标异化的原因主要体现在以下几个方面:
首先, 激励不足导致敷衍式政策执行。激励不足是政策价值取向异化最典型的原因之一。在权力本位的政治体制中, 职位设置的有限性与职位需求的无限性之间的矛盾是普遍存在的, 这也导致了部分行政人员很难得到提拔和晋升的机会, 极大地抑制了他们工作的积极性和主动性。另外, 政策相关制定与执行工作很少能够与奖励机制挂钩。同时, 至今为止, 我国公务人员职位晋升机制和法律保障仍不健全, 缺乏有效性和科学性及公开的民主监督, 因此, 从某种程度来说, 这无疑极大地限制了职务晋升的激励功能。也因此, 不少基层官员安于现状, 得过且过, 在政策执 行中就表 现为敷衍 了事表面文章和形 象包装泛 滥, 不仅严重 影响了政 策效果更加深了政策主体之间的矛盾和利益冲突。
其次, 潜规则政治文化深入政策环节。在影响政策价值的诸多非制度因素中, 潜规则政治文化是一个重要的方面。它是针对正式规则即由官方明文规定的法律、法规及种种条例而言的, 这两种规则在中国文化的土壤里有着不同的命运。政策本质就是运用权威对社会利益进行分配, 政策执行是政策执行主体和政策目标群体相互作 用的过程, 用公共选 择理论的 经济人假设分析可 见, 无论是政 策执行者 还是政策 目标群体, 作为一个普通的经济人都会关心政策给自己带来多少好处, 会为此付出多少代价。在潜规则的政治文化中, 由人情形成的关系是个人获得政策资源的重要手段, 因此, 拉拢人际关系就成了个人利益获得保障的必要前提。然而, 潜规则所带来的后果是十分严重的, 其行为加剧了部门利益分割, 使部门之间协调配合难, 导致政策执行乏力;也使得政策执行主体与政策规范群体易于合谋, 导致政策执行无效;使得政策执行主体滥用自由裁量权谋取私利, 致使政策执行扭曲等。
最后, 政策的选择行为和理性逐利日趋融合。政策的选择性行为其本质就是避重就轻, 挑选能给个人或组织带来好处的任务, 却对复杂难以应对的政策采取消极应对、阳奉阴违的行为。由于社会对公共物品的过多需求, 政府面临着资源缺乏的内在压力, 在政策目标含糊不清的情况下, 政府必须依据环境状况对政策价值进行排序和调整, 发展合理的资源配置方式。戴维罗森布罗姆也同样认为, 基层行政人员可能更利己的而不是自动的去服务公共利益, [7]并随着政策活动的开始, 针对政策调整的行为也相应做出改变, 以努力适应和达到预期标准, 而忽视一些难以见效的软目标。同时, 政策制定与执行者的个人利益不尽相同, 他们会调整政策以符合自身利益, 不可避免地执行政策与再决策过程中附带谋求私利。在公共政策过程中, 政策执行者以政策执行原则的灵活性为借口, 附加了原政策没有的一些不合理内容, 并使得这些不合理的内容合法化, 导致政策失范行为扩大化。
总之, 公共政策失 范是公共 政策的一 种实然现 象, 它的客观存在将严 重损害公 共政策的 权威性及 公正性, 给政府自身和公众带来巨大的危害。因此, 应逐渐探索并发掘消除政策失范现象的合理对策。
三、公共政策失范问题的治理之道
鉴于政策失范的上述具体发生机理, 结合当前时代背景和政策过程的症结, 应从如下方面多管齐下, 以有效预防和治理公共政策失范现象。
(一) 以善治为基, 始终坚持以人为本的政策理念
第一, 政策价值的 终极目标 是实现人 的全面发 展。以人为本的政策理念并非与经济建设为中心的政策理念相矛盾, 而是对此的进一步深化和改善。政策的根本目的是实现人的全面发展, 而这一目标的最终实现必须具备一定的物质基础, 只有坚持这一中心才能为人的全面发展建立起强大的后盾, 但并不意味着会被人的全面发展理念所取代, 相反, 为了贯彻落实以人为本的政策观, 还需进一步强化以经济建设为中心的政策理念。
第二, 公共政策价值的真正体现是惠及全人民。对于公共政策而言, 涉及利益分配的问题, 而政策制定者和执行者都希望政策效益的最大化, 主要表现为:政策产出效果的最大化以及政策成果分配的最大化。从理性经济人考虑, 政策制定者和执行者除使其成果最大化外, 更需要利益分配的最大化, 这样一来必然会产生政策失范现象, 造成政策社会效用的减少。根据以人为本的政策观的要求, 一项好的政策不仅要求效果最大化, 还要惠及全体人民与之共享。因此, 以人为本的政策价值理念, 对我国社会主义建设而言十分重要。
第三, 公共政策需满足人民群众的各项需求。公共政策价值的目标不仅是实现人的全面发展, 还需满足全体人民的各项所需。因为人的全面发展是以满足一定的物质、精神需求为前提, 只有实现人的物质、精神上的满足, 才能更好地促进人的发展和进步。由此看来, 公共政策有必要创造更多的公共物品, 以此满足人的全面需求。
(二) 重视公共 政策主体 的集体价 值观和伦 理道德建设
公共政策主体在 整个政策 活动中处 于重要的 位置, 是一切政策伦理责任与义务的主要承担者和践行者。作为公共责任的承担者政府而言, 必须坚持以集体主义为核心的政策理念。但是, 在实际的公共政策活动中, 部分政府官员为追求利益的最大化, 往往急功近利, 自觉不自觉地把政策活动中的为己性和为公性有意割裂开来, 强化权力庇佑下的政策失范行为。这些行为产生的结果必然是有损国家和人民整体利益的。且这些行为无疑与我国全体人民利益相背离, 是我国长期奉行以集体主义为理念的政策导向所不允许的。因此, 这就要求政策价值必须始终以集体主义为核心, 考虑他人与社会的利益, 实现为己与为他性的政策统一。
与此同时, 必须注重公共政策主体的集体主义观和伦理道德素质建设, 确立一套促使政策主体对其角色进行合理定位的政策伦理规范体系, 在允许政策主体对合法正当利益追求 的前提下, 培养和塑 造具备较 高素质、公共素养和行政伦理道德的政策主体。
(三) 构建和完善政府的权力伦理
所谓权力伦理是指权力拥有者在权力运作和行使过程中所形成的伦理意识、伦理规范及伦理行为实践的总和。政府及其公务人员的权力之所以具备伦理特性, 最根本的原因在于人民的赋予, 公众是权力的所有者, 政府是权力的执行者。因此, 政府制定政策的价值取向的核心就是履行公共责任, 公共责任是政府权力公共性的重要前提条件。政府 权力运作 的基本内 容和最终 指向, 就是要实现和维护增进公共利益, 它是政府权力运行的出发点和最终归宿。
然而, 要达到责任制约权力的目的, 首要明确公共责任意识, 这是合理 配置权力 和分配责 任的重要 前提。另外, 公共责任是否得到有效担当也是衡量政府权力有效行使的依据;二是政府 要做到公 开透明的 权力运行。若权力问责是对政府权力在规则和程序上进行的外部限制, 则自律就是对政府权力的内部约束。自律是对政府权力的价值约束, 与行政人员伦理水平的高低直接相关。内部控制有助于产生一个更为负责任的和更具创新性的政府团队, 这些被内化了的政策价值观指导政策相关负责人员的权力朝向有利于实现公众利益的方向行驶。唯有此, 才能实现、维护和增进公众的集体利益。
(四) 增强以公平正义和公共性为核心的价值取向
公共政策的公平价值取向关注的是公共部门对社会价值进行权威性分配的合理性程度。然而, 体现政策公平价值取向的合理性并非易事。对政策价值的合理性理解可以从三个层面去把握:一是机会均等, 每个人都有同等的机会去参加社会活动, 对社会价值的支配也同样;二是条件均等, 在政策活动过程中, 每个人都要遵守相同的规则和条件, 各种规则对不同的政策主体同样具有约束性;三是结果均等, 所有人在政策结果的享有和分配方面是均等的。
从社会发展来看, 目前我国最需提高社会公共领域的公共服务水准和服务质量, 不断完善我国的公共服务体系, 这就意味着当前的公共政策价值取向应以社会公平作为最基本的价值选择。此外, 公共性是公共政策的基本价值取向, 其政策的公有性、公益性、公享性特征是公共政策的重要表现, 但是在实际的政策考察中, 公共政策也常表现出诸多非公共性、利己性的一面。事实上, 公共政策的本质并非自利性, 公共性是公共政策的逻辑起点, 因处理社会公共事务, 解决社会公共问题而产生。
在政策过程中, 落实社会公平, 把公平原则作为公共政策决策的价 值基础。政策 决策是一 个复杂的 过程, 其中蕴含着政策决策者复杂的思维过程, 决策中的价值问题特别是价值取向问题贯穿于决策过程的始终。政策决策是政府代表社会行使其职能的基本活动, 其价值取向应取决于公共政策价值观的确立, 价值判断及取向应体现社会价值。党的十七大报告提出要让全体人民共享发展成果, 在这种价值观的指导下, 公共政策的价值取向必然是以维护和实现社会公平、正义为基础的。我国正处于社会转型的关键时期, 社会公平成为了社会的主要焦点话题, 如何处理好这一问题, 成为了公共政策决策的重中之重, 所以公共政策的价值取向必须是以社会公平为基础的。因此, 公共政策的价值取向应把追求公平放在首位。
(五) 建立利益冲突协商机制和民意表达机制
要打破矛盾恶 性循环的 逻辑链条, 规避转型 陷阱, 建立利益冲突协商机制和民意表达机制。转型陷阱是社会学家孙立平提出的观点, 他认为像乌坎这类事件, 就是转型陷阱的一种表现。违反规则和法治的事情积累多了, 现在即使想用法治的方式来解决都越来越困难, 因为弄不好就会引起连锁反应。转型陷阱在我国环保类突发事件中尤为明显, 在2012年的短短三个多月内, 我国连续发生三起环保类群体突发性事件, 如:四川什邡出现群体性事件之后, 当地政府在第一时间宣布停止该化工项目;江苏启东、浙江宁波出现群体性事件之后, 当地政府如法炮制, 也在第一时间宣布停止项目实施。2012年发生的三起环保类群体性事件均遵循了近乎相同的演化模式:政策项目悄悄上马到部分群众发现后表示反对, 相关部门置之不理致使更多群众上街或网上闹大由此引起全国关注, 从而政府表示耐心倾听群众呼声, 充分考虑民众诉求, 最终使得政策项目下马。三起事件相互映照, 使得公众潜意识认为, 通过正规渠道表达利益诉求难以奏效, 必须采取非正常方式使事情闹大才能实现利益诉求。
这些一闹就停的政策项目, 一遍又一遍地重复着一个悖论:若项目立项、上马是经过科学论证的, 且决策是合乎程序的, 那么停止该项目便是长官意志、不符合民主与科学的要求;若停止该项目是正确的, 原来立项的决策和论证就是不科学、不正确的。此外, 在政府取消项目后, 沸腾的民怨虽然得到了暂时的平息, 但悖论和问题仍旧存在。原因在于, 政府对拟采取的解决措施和预期效 果评估等 很少对公 众作出解 释性回应, 社会公众对结果的模糊认识, 使其很难接受利益博弈结果, 易导致对政策问题的不满情绪[8], 所以, 唯有建立起科学的民意表达机制和利益冲突协商机制才是打破这种恶性循环链条的有效路径。
总之, 公共性是人们对公共政策的基本预期, 而公共政策失范问题造成其公共性的偏离与缺失。为了保证公共政策在规范轨道内运行并发挥其应有作用, 必须在厘清失范问题产生原因的基础上, 多措并举, 实行有效的预防和治理。
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