国家出资者财务管理刍论 国家出资者财务管理刍论 国家出资者财务管理刍论
[摘要]
自十届全国人民代表大会第一次会议批准设立国务院国资委以来,国有资产管理体制在新形势下的运作已经历时三年,本文试图结合国内的实际情况,对国家出资者财务管理的特点和原则再作一番梳理,并据此阐述国家出资者财务管理的制度性框架。
[关键词]
国家出资者、财务管理、制度性框架 需要明确的是国家出资者财务管理是一系列的行为及其所体现的财务关系的管理活动总和,而不应当将其各部分割裂开来,同时应当结合其他管理手段,共同形成对国有资本运营公司及其董事会成员的激励与约束,维护国家出资者权益。
一、国家出资者财务管理的特点 2.国家出资者不同于政府,是一个出资主体,不是一个行政主体,相应的财务行为只能按资本法则而非行政法则进行。在市场经济条件下,资本法则必须谋求保值、增值,为达成这一目的,资本必然按照等价交换的法则进入资本市场运行。这不仅表现在一种资本与另一种资本的关系上,而且也表现在资本与经营者或企业的关系上:所有这些关系都必须根据等价交换的原则以契约的形式加以规定。
3.国家出资者以出资额为限承担有限责任,以国有资本在全部实收资本中所占的比重为限享受所有者权益。这其实是现代公司制下有限责任的内容,但是对于国家出资者却非常重要,长期以来国家出资者被迫成为所有国有企业的兜底人,事实上承担了无限责任。在新的国有资产管理体制中,国家出资者同样受到《公司法》的调整,同样是有限责任主体,没有义务也没有能力承担兜底责任,这往往是债权人等利益相关人容易忽视的区别点。
4.国家出资者不同于经营者,它是以对国有股份管理和对公司重大事项进行决策和监督为其基本行为,不直接从事生产运营活动。国家出资者进行财务管理的战略载体是国有资本运营公司,不应直接从事国有资本的运营行为,也不能随意干预运营公司内部的人事、管理、财务等活动,而只能通过正义的程序来进行决策和监督。
二、国家出资者财务管理的原则
国家出资者财务管理原则是组织调节国有资本运动和协调处理财务关系的基本准则,体现了该项活动规律性和行为规范,是对国家出资者财务管理的基本要求。
1.国家出资者财务管理实行责、权、利相结合
国家出资者财务管理财务关系主要涉及国有资产监督管理机构和国有资本运营公司之间的财务关系,按经济性质可概括为三种关系,即财权关系、财责关系和利益关系。他们各有特指的经济内容,相互是有区别,但相互之间又是相互依存,相互制约,彼此密切联系的。其中,物质利益是目的,国有资产监督管理机构和国有资本运营公司对国家出资者财务活动的参与,都必须获取相应的收益,才能维持它们自身的存在与发展;财务责任是中心,因为只有全面完成所承担的财务责任指标,提供了劳动,才能创造、实现与增加资本收益,才有资格参与收益分配;财务权力是前提,因为国家出资者财务管理主体和客体只有拥有一定的资金占有、使用、收益、分配和处置权力,才能进行各自的财务活动,完成不同的财务目标。因此,国家财务责、权、利关系是辩证统一关系,应当相互结合。
2.利益关系协调原则
利益关系协调,主要体现在分配国有资本运营公司的财务成果方面,要处理好不同投资者的利益,协调国家出资者和外部有相关利益部门的关系,协调好投资者利润分配与再投资的关系。在市场经济环境中,国家出资者和其他类型的出资者一样,都是一个微观主体,也需要面对各方不一致甚至矛盾的利益关系,如何准确运用市场手段而非行政手段来进行协调成为国家出资者考虑的重要内容,也是要遵守的基本原则。
3.过程控制与结果控制相结合原则
国家出资者财务管理的基本目标是实现国有资本的保值和增值以及国家控制经济资源的总体扩大,但这只是结果。国家出资者财务管理不能只监控最后的结果,而应当在重大决策和监督过程中及时介入控制。尽量减少委托人与代理人之间的信息不对称,形成一个包括事前、事中和事后的全方位的控制体系——在事前通过所有者财务与会计的制度设计,为双方建立有效的激励约束机制;通过内部控制(包括内部审计)实现双方的过程控制;并在事后通过审计监督制度建设实施结果控制。
4.分级分层管理原则
在实际经济生活中,没有一个管理层能对组织中的各种活动悉数了解,所以管理层不能代替下级管理人员作出所有决策,许多决策都是由组织内的下属部门或分支机构作出的,有关的当事人对情况做出及时反应从而形成效率,这是在信息不对称和个人能力约束情况下理性的选择。国家出资者财务管理也需要遵循这一原则。
5.财务信息的真实性和公开性原则
国家出资者进行财务管理决策的基本依据是财务信息,如果财务信息是虚假的,将会误导决策,从而是国有资本的运营受到重大损失。同时传统的国有企业财务报告制度非常混乱,而且报表往往没有经过严格审计,在新的国家出资者财务管理中,适度的公开和外部审计将是财务管理质量提高的有力保证。
三、国家出资者财务管理的制度性框架
针对前面提出的国家出资者财务管理的内容,这里将其具体化为制度性的框架结构。
1.对国有股份的管理
(1)成立专门委员会,对国有资本运营公司的组建进行调研,着重将行业类似、发展水平相近、社会包袱已经厘清的国有企业纳入相应的国有资本运营公司统一管理,组建有强大实力、在行业内有较大影响的国有资本运营公司,为国家出资者进行财务管理创造机构环境。
(2)对组建成功的国有资本运营公司应当立刻核算资本,确定国有资本的基数,一方面有利于规范公司的整体管理(注册资本需要记载在公司章程上),另一方面为日后保值增值和出售等资本决策提供基准。
(3)成立专门机构负责国有资本的追加和新投资。该机构能够及时分析各行业的发展前景,根据目前的资金来源和国有资本的分布,积极稳妥地向适合国有资本进入的领域投资,其中心工作是投资的可行性研究和投资预算。
(4)成立专门机构负责国有资本的筹集,建立预算安排制度。这不是对已有存量的国有资本简单回笼,而是积极有序地为新的投资安排资金来源。
(5)国有股股利的接收不应当是被动的,而是应该在年度初制定国有股股利收缴预算,年度中及时关注国有资本运营公司的盈利状况,分析可能获得的国有股股利的变动,年度末及时收缴相应的国有股股利入库。
(6)随时分析国有资本运营公司的经营状况和行业发展,对于确实没有发展潜力或者处于变现能力最好时间的国有资本运营公司,及时组织招标予以出售,使国有股份尽可能处于良性循环中;同时要保证出售资金及时、足额入库。
2.对国有资本运营公司董事会成员进行考核、奖惩
(1)对董事会成员的考核不仅应关注事后评价,在平时也要进行及时地分析。考核主要以量化的标准为主,尤其是与事前制定的董事会成员的责任条款逐项比较,并予以公示,使考核公平、可信、透明,接受广泛地监督。
(2)成立专门机构负责对董事会成员的奖惩,具体应包括董事薪酬委员会和惩戒委员会。薪酬委员会应制定激励相容,基本工资、绩效工资与风险期权相结合的薪酬制度,同时负责按照该制度对董事进行薪酬兑付,并予以公示。惩戒委员会主要负责对不尽职的董事会成员予以经济和权力上的惩戒,必要时候代理国家出资者向违规的董事会成员启动司法救济程序。
3.对国有资本运营公司经营管理中重大事项的决策与监督
(1)审批各国有资本运营公司的经营方针和战略规划,经营方针和战略规划的方案应由董事会制定,国有资产监督管理机构拥有最终的决定权,并建立明确的决策程序,具体包括报告、公示、听证、专家论证、审批等几个环节,保证决策的科学客观。
(2)审批各国有资本运营公司的年度财务预算方案及所采取的会计政策,同时还应对公司聘用、解聘会计师事务所作出决议。
(3)审批各国有资本运营公司的重大投资(资产出售)计划,重大投资(资产出售)的方案由董事会制定,报国有资产监督管理机构批准;而一般的投资(资产出售)方案应由董事会决定,但需报国有资产监督管理机构备案。
(4)审核国有资本运营公司的资本结构,核定融资及担保的最高限额,同时对国有资本运营公司发行公司债券进行决策;审批资产重组、合并、分立、变更公司形式、解散和清算等事项,
(5)审批国有资本运营公司的年度利润分配方案和弥补亏损方案。这一点非常重要,因为这是国家出资者自身资金需求和国有资本运营公司资金需求的平衡,国有资产监督管理机构必须在保护国家利益的前提下保持两者平衡,当然这二者长期来看是一致的。
