三、行政违法的预防与矫治导致行政违法的原因及条件是多方面的。因此,要预防、减少和有效制止行政违法行为,必须对症下药而从多方面着手,采取一系列措施将不利条件转化为有利条件,消除和控制行政违法的诱因,形成多层次、全方位预防和矫治行政违法行为的有效机制。
如何有效预防和矫治行政违法呢?我们以为在总体和根本上应从以下几方面进行:
(一)法律教育、培训与培养敬法守法精神相结合随着行政法治化的程度越来越高,法律对行政机关和行政人员的要求也越来越严。与之相适应,必须要求行政人员除具有丰富的文化修养、道德修养和知识水平外,还特别要求行政人员具有丰富的法律知识和纯熟运用法律的技能。
而法律知识的获取和运用法律的能力大多是通过法律教育和法律培训方法等进行的,法律教育和培训有利于提高行政人员的法律素质、政治素质和业务素质等。法律知识掌握的多少和理解程度,直接影响着行政机关和行政人员的行政行为的质量和是否合法问题。
行政人员一旦拥有了丰富的行政管理知识、专业知识、法律知识和法律运用技能,就具备了正确、依法行使行政权的前提条件。因此,我们必须强调和重视对行政人员的教育和培训。
当然,教育和培训的方法应是灵活多样的而不是死板的教条式教育,应坚持理论与实际相结合、学习和接受法律知识与个人利益相结合等。法律教育是为了促使和保证行政机关和行政人员依法行政,但是,如果没有敬法守法的精神,无论所受法律教育程度有多高,对法律有多么透彻的理解和把握,都并不能防止行政违法之发生。
“如果不尊重法律,法律知识本身是不能制止违法行为的。”1因此,法律教育不能简单地仅就教育了事,不能仅限于传授法律知识,而必须实行法律教育、培训与培养行政机关和行政人员敬法守法精神相结合;否则,一切法律教育都将是徒劳的,甚至会有副作用。
如果法律教育“培养”的是行政人员的“逃法”精神(如何尽可能规避法律),则这种法律教育并没达到行政机关和行政人员自觉依法行政之目的,无疑是法律教育的异化。因此,法律教育和培训必须与培养敬法守法精神相结合,通过教育,培养行政人员正确的法制观念和对法律的态度以及自觉守法的习惯。
首先,通过教育,使行政人员养成一种依法行政的“法律感觉”,有人亦称之为“前守法境界”。2在这方面可通过长期的法律知识和观念灌输,潜移默化使之形成一种自然而然的条件反射式的感觉,即一旦碰到某种特定事件自然会相应地做出某种依法的决定。
事实上,法律感觉的作用是非常大的,它可以形成一种依法行政的习性。对于从事行政行为的行政人员来说必须是拥有高水平的、统一的、敏锐的法律感觉的人。
1当然仅凭法律感觉来实施行政行为是不够的。其次,必须培养行政人员的自觉守法精神,使之养成一种自觉、自愿地服从法律和适用法律的正确观念。
再次,必须培养行政机关和行政人员的敬法精神。行政机关和行政人员必须信仰法律、尊重法律、视法律为至上的权威。
对法律的情感与尊从,是法律得以存续和实现其效力的保证;否则,法律就会成为一纸空文。
(二)完善立法与确立法律权威相结合我国目前有些行政违法行为是由于立法上的不完善、漏洞较多等原因而导致的,因此,既要健全和完善立法体制、立法权限和立法程序等,又要从立法上对行政权进行合理的分工和定位,规范行政权及其职责权限范围,在内容上做到明晰清楚和具有操作性,从而克服现有立法上的缺陷,有效预防行政违法。借助立法形式可实现对行政违法行为前的法律控制。
从人的功利本性来看,为防止以权谋私、滥用权力等腐败和行政违法现象,也必须完善法律。因此,我们不但要重视制定各种防腐反腐和有效控制行政权的法律,而且要特别重视将法律订立得周详、严密,不给以权谋私者留下法律漏洞。
在完善立法的同时必须确立法律的权威性;否则,法律的权威性一旦丧失或不存在,法治也就失去了前提和基础,再好的法律都不会得到遵从与执行,人们就会视法律如儿戏。如果仅靠一个好的立法班子,制定出完善的法律条文,以为这样便可实现法治未免过于天真。
依法行政的形成,首先需要法律具有权威性;否则,法律会受到蔑视而成为不能贯彻实施的“纸面上的法”。法律应具有普遍性、稳定性、持久性而不能朝令夕改,或由适用者任意决定部分适用或部分不适用,也不能只是作为一种象征而不真正实施。
法律必须得到完全遵从和实施,在权威和效力上它应是至上的。法律的权威性主要表现在:法律高于一切、重于一切,行政机关的一切权力都来源于法律,它必须依法行使而不得违反;不允许任何人、任何组织有超越法律之特权,政党也必须在法律的范围内活动,党的政策不能违背宪法和基本法律;当法律与领导人的个人意志发生冲突时,个人意志应服从法律,不允许领导人个人意志高于法律,更不允许其“以言代法”、“以言改法或废法”;不允许任何组织、团体和个人对行政机关的活动进行非法干预;任何违法者都毫不例外地要受到法律制裁。
(三)实行体制改革其中重点是建立有效监督机制现行政治体制和行政体制已严重制约着我国法治及行政法治化的进程,有很多行政违法行为就是在体制不良或不完善下形成的。如政党关系体制、政府与社团关系体制、政企体制、国家机构体制、行政内部体制等都对行政违法有直接影响或间接影响。
因此,要预防和减少行政违法,必须实行相应的全面的政治体制改革,当然在政治体制改革中突出的就是行政体制改革。在行政体制改革中,要建立起一套完善、精干系统、高效廉洁、自觉依法办事的行政体制,其中关键的是要实行“廉价政府”,“廉价政府”不仅要求公务员个人清廉,不贪污受贿,不搞特权,而且要求各级政府及其工作部门等的精简“价廉”。
2在一个并不清廉和廉价的行政机关中,要求其公务员个体做到廉洁往往是不现实的(公务员个体的腐败行为大多是以组织机构的名义进行的),要求其不违法行使行政职权也是不可能的。强调“廉价政府”,提倡政府在整体上的清廉和廉价,是防止公务员个人违法违纪、保证公务员个人清正廉洁、保证行政高效化的必要前提。
因此,行政体制改革在机构上的基本方向应是“廉价”。在实行政治体制及行政体制改革的同时,必须强化监督,建立有力、有效的监控机制。
正是由于现行体制中缺乏有效的监督制约机制,在对行政权行使方面的监控存在很多漏洞,而使得行政违法行为不能得到及时和有效地纠正、制止与预防。行政权的本质特征、公民合法权益保障的要求、行政违法的预防和控制等因素,决定了不仅要对行政权实行监控,而且这种监控还必须有力、有效。
对行政权行使的监控机制从监控的权力或权利来看,具体可包括国家权力对行政权实行制约与监督(立法机关对行政权的监督与控制、司法权力对行政的监督以及行政机关系统内部的上下级自我制约)、政党组织、社团和舆论的监督、“权利制约权力”(公民通过建议、批评、申诉、控告、检举、申请复议、提起行政诉讼、要求行政赔偿等权利的行使,限制行政机关违法、不当地行使行政权);从监控的范围来看,一切行政行为都应受到监控而不能仅限于部分行政行为,它既包括对具体行政行为的监控也包括对抽象行政行为的监督,无论外部行政行为还是内部行政行为都应受到监控。现在的问题是需要完善监控机制,协调各种监督体制、方式等之间的冲突和不一致,发挥各种监督形式的作用,方能有效抑制行政违法。
(四)有效惩戒与适当奖励并用如果没有必要和有效的惩处措施和制度,对行政违法的行政机关(或组织)和行政人员不予以惩戒和追究其责任,监控机制就不可能发挥真正有效的监督作用,违法就会难以制止。我们认为,对有行政违法行为的行政机关或其他行政公务组织及行政人员,既要追究机关的整体责任,又要追究有关行政人员的个体责任,使行政违法者(机关组织体和公务员个体)受到谴责和制裁。
不能只由行政机关或组织承担责任,也不宜只由行政人员承担法律责任,而应将两者有机结合在一起。这是因为行政机关或其他行政公务组织的行政行为对外是行政机关或其他组织的组织体行为,应由其承担违法责任理所当然;另一方面,其行为又总是通过行政人员具体实施的,要防止行政违法的发生,必须与行政人员的个体责任相联系,如果只让国家或行政机关承担行政违法责任,行政人员个体就会对违法采取一种“事不关己、高高挂起”的态度,不可能在行政人员的个体心理上起到一种防范作用。
因此,我们以为,除行政机关或组织是行政违法的责任主体外,还必须对行政违法行为的行政人员个体或其所属行政机关的首长或其他责任人员实行惩戒,使行政人员看到个人并不能逃避因其故意或重大过失违法而引起的法律责任,行政机关(或组织)的违法与行政人员的受惩处也具有因果联系,这样可以使其在心理上谨慎行为而避免违法,自觉地依法行使行政权;相反,则会产生行政行为违法无所谓的消极情绪。现行行政违法的惩戒制度存在许多缺陷和不足:如责任不明确,有些违法责任是只有机关责任而无行政人员个体责任,或者有行政人员个体责任而无行政机关(或组织)的整体责任。
对行政违法者的惩戒实际上是和风细雨、不痛不痒的,如此则不足以预防违法。对此,我们以为不仅要完善行政责任制度,而且还应加大对行政违法者的惩戒力度,从而起到一种震慑和防止作用。
>对违法者应实行有效惩戒,但也不能一味地强调惩处。我们以为可采取一种“胡萝卜加大棒”之策略,对严格依法行政、积极守法者(行政守法)给予适当奖励也是十分必要的。
奖偿守法者,是对守法行为积极、肯定的评价。一方面通过物质、精神奖励,将利益与守法相联系,可以加强守法者的守法行为;另一方面奖励具有榜样和激励的作用,有利于形成“依法行政”的法制环境。
我们以为,奖励是防止行政机关(或组织)和行政人员执法违法的有效办法之一,它将比一味强调对行政违法者的惩处更具意义和有效。“研究结果表明,控制政府官员越轨的最有效手段,并不是制定越来越多的准则和加强对违反准则者的惩处,而是提高政府官员的认识,使其守法观念与个人利益保持统一。
”1可见,奖赏,通过使守法者获益有利于防止违法,将守法与行政人员自身利益密切相联,使其能够在职位、名利上获得有利的肯定结果,行政人员就必然会趋向于严格依法办事。当然,奖励是对守法者的奖励,是对其行为在法律上的正面肯定和鼓励;而惩戒则是对违法者追究法律责任,是对其违法行为作出法律上的否定。
正面的肯定和鼓励与反面(对违法)的否定和惩戒,正好相辅相成,从而起到一种有效控制行政违法之作用。
(五)行政内部环境改良与外在环境改善相结合强调法律教育和培训以及监督、惩戒等,如不与环境改变相结合,则无论多么好的教育和制度,其影响都会大打折扣,或会无足轻重或者是没有效果的。环境造就人,环境也造就违法者,正是由于现实法制环境的不理想,才使得行政违法现象较为普遍和严重。
我们以为,预防和减少行政违法的根本办法应是改善法律实施环境,从行政机关系统内部和外部形成一种有利于依法行政的环境。这种环境的改变应是全面的,凡与行政行为相联系的政治、经济、社会、文化环境,都应将其改变为与“依法行政”要求相符合的环境。
这种环境的改变,既要注重政风之改良,又要加强民风之善化,从而培育出一种有利于法律实施的环境和整个社会大环境。“政府管理是由人们中的行为组成的,如果行为者,或选择行为者的人们,或行为者须对之负责的人,或其意见应当影响和制约所有这些人的旁观者们,都只是无知的、愚蠢的和具有可悲的偏见的群众,则任何政府管理都将搞不好。
反过来,按照人们高出于这个水平的比例,政府的性质也将有所改进——直达到卓越的程度,那里的政府官员,其本身就是有卓越的美德和智慧的人,而围绕着他们的是有道德的和开明的公众舆论的气氛。”2可见,官风与民风是相互促进并影响的。
我们只有从两方面着手方能达到“依法行政”直至“依法治国”之境地。参见李新生:《步履艰难,前途光明——写在行政诉讼法实施五周年之际》,《行政法学研究》1995年第4期,第16页。
参见罗豪才:《发挥行政审判的作用,推动行政诉讼法的实施》;曹康泰:《贯彻行政诉讼法,促进依法行政》,《行政法学研究》1995年第4期,第
2、
7、8页。参见郭道晖:《立法无序及其对策》,《法律学习与研究》1990年第5期。
参见张志勇:《试析我国行政诉讼的现状及对策》,《行政法学研究》1995年第4期,第34～35页。参见刘永安编著:《行政行为概念》,中国法制出版社1992年版,第344～345页。
胡旭晟:《守法论纲——法理学与伦理学的考察》,《比较法研究》1994年第1期,第11页。[前苏]B.H.库德里亚夫采夫:《违法行为的原因》,群众出版社1982年版,第214页。
参见贺善侃、都培炎主编:《改革:中国现代化之路——一场伟大试验的理性思考》,学林出版社1993年版,第191页。参见[日]川岛武宜:《现代化与法》,中国政法大学出版社1994年版,第251页。
[英J.S.密尔:《代议制政府》,商务印书馆1982年版,第26页。[美]杰克·D·道格拉斯、弗兰西斯·C·瓦克斯勒:《越轨社会学概论》,河北人民出版社1987年版,第403页。
