水利体制和机制创新的浅谈 水利体制和机制创新的浅谈 水利体制和机制创新的浅谈
摘要:随着市场经济和改革开放的不断深入,现有水利体制和机制已不适应新形势下水利事业发展的要求。创新水利体制和机制已成为当务之急.
关键词:水利 体制 机制 创新
引言
江泽民同志指出:“创新是一个民族进步的灵魂,是一个国家兴旺发达的不竭动力。”随着市场经济和改革开放的不断深入,现有水利体制和机制已不适应新形势下水利事业发展的要求。长期计划经济体制下形成的现行水利体制,主要以行政管理为主,分级、分部门的管理体制,造成“多龙管水”,行政干预多,水资源管理体制不理顺,影响了水资源的合理配置和综合效益的发挥;水利工程建管体制不健全,水利建设重开源轻节流、保护,重建设轻管理,造成大量水利工程老化失修;水权和水资源有偿使用制度不完善,水价形成机制不健全,水价过低,水资源大量浪费,供水单位亏损,难以为继;水利建设长期依靠国家投资,没有形成有效的投融资机制,水利投资严重不足,工程欠帐多;缺乏创新的体制和机制,致使水利管理队伍不稳定,水利科研工作滞后。去年重新修订实施的新《水法》,总结了原《水法》实施以来的治水经验,为今后一定时期内水利事业的发展指明了方向,要贯彻落实好新《水法》,创新水利体制和机制已成为当务之急,当前,应从以下几个方面开展工作。
一、规范行政职能,提高依法行政水平
随着我国加入WTO和农村费改税工作的不断深化,对政府转变职能、坚持依法行政提出了更高、更迫切的要求。水行政主管部门担负着管理社会水事的职能,必须适应形势发展的要求,尽快调整工作思路,解决好“越位”、“缺位”、“错位”的问题,学会并习惯运用法律手段来管理各类涉水事务,努力提高依法行政的能力和水平,实现行政决策和水事管理的法制化。首先,要进一步增强法制观念,按照法律规定的原则和程序决策事情,扩大民主,集中民智。要更多地将决策上升到法律高度,把水利规划等通过立法的形式确定下来,改变“领导换、规划变”的局面。第二,进一步加强政策法规建设。按照WTO的规则要求,政府对以前的规范性文件进行了清理和修订,要抓住这一机遇,抓紧制定、修订与新《水法》等法律法规配套的规范性文件。第三,在建立完善各项法律制度的基础上,狠抓落实,依法行政,依法管理。依法规范社会水事秩序和行政行为。尤其是对现行的水资源费、河道工程维护费、水保“两费”、占用农业水源和灌排设施补偿费、河道采砂费的征收制度以及水保方案和河道建设项目审批等法律制度,要下大力气狠抓落实。第四,采取强有力的措施加大执法工作力度,切实履行好法律赋予的职责。
二、建立现代水务管理机制,实现水资源可持续利用
改革水的管理体制,是党的十五届五中全会提出的一项重大战略决策。在今年3月9日召开的中央人口资源环境工作座谈会上,胡锦涛总书记又一次强调要加强流域和区域的水资源统一管理,建立权威、高效、协调的水资源统一管理机制。随着经济社会的快速发展,水资源供需矛盾越来越突出,要实现水资源的可持续利用、保障经济社会的可持续发展,必须实行水务一体化管理,即对水资源的开发、利用、保护、管理、节约和污染防治工作等实行统一管理,建立统
一、高效、有序的水资源管理体系和水污染防治体系。目前,全省已有近60个县(市、区)实行了水务管理体制,他们的实践证明了实施水务一体化管理的必要性、可行性和有效性,体现了经济社会发展的必然要求,具有四个方面的优势:一是有利于克服部门职能的交叉重叠,提高行政管理效能;二是有利于水资源的优化配置,缓解水资源供需矛盾;三是有利于水资源的节约和保护;四是有利于建立开放的水务投资机制。水资源管理体制改革,应围绕实现水资源优化配置和可持续利用这两个根本目标,在加快城乡水务一体化步伐的同时,把重点放在配套管理机制的建设上。要逐步建立完善水务管理机制,切实管好水务,真正体现“体制”的优势。一要依照水法建立健全各项相关制度,保障水资源统一管理。如在水资源配置方面建立建设项目水资源论证制度、取水许可制度、中长期供求规划制度等。二要建立健全相关机制,支撑水资源统一管理。如补偿机制,对占用水工程,包括占用农业灌溉水源、灌排工程设施和扩、改、拆、损水工程设施的补偿等。三要调整职能,明确水资源统一管理的职责。四要改革水利行政审批制度,有效实施水资源统一管理。要在“加速一个转变,打好两个基础,实现三个目标”上下工夫。“一个转变”,就是尽快把思想观念、工作重点从“水利”转向“水务”,按照对水资源的物质形态、市场要素和治水内涵的全方位、全领域、全过程的统一管理的要求,充分运用法律、行政、经济等综合措施,对全社会的水资源开发利用和保护进行规划、指导、监督、组织、协调和服务,对涉水事务依法进行全面管理,最终实现水资源优化配置和可持续利用,保障经济社会的可持续发展。“两个基础”,是基础工作和队伍建设。要摸清家底,算好水帐,搞好规划,抓好试点,积极探索水务发展投融资机制、价格机制、社会化运作机制、公众参与管理机制、现代化信息传递机制、宏观调控机制等。“三个目标”,一是节能降耗,提高效益,减轻财政负担,让政府满意;二是搞好服务,提高供水能力和质量,让人民满意;三是加强管理,增强实力,让企业和职工满意。
三、构建开放的、多元化的水利投融资机制
投入是影响水利发展最关键、最直接的因素。筹集水利建设资金的关键是要建立起适应形势发展的政府引导与市场调节相结合的水利投融资机制和水价形成机制。政府投入要高中求增,依法收费要强中求足,群众投入要变中求稳,市场融资要活中求多。一是要依靠公共财政。水利的公益性、社会性决定了它在很大程度上需要依靠公共财政支持。要进一步研究公共财政的投入方式。近年,国家发行了大量的建设国债,主要投向基础设施,既包括南水北调等大型项目,也包括节水工程等小型项目,要通过各种形式积极争取。同时,要正确认识配套资金不到位的危害,配套资金不到位,是当前水利工程建设中的一个突出问题。这一问题已严重影响了工程进度,造成大量“钓鱼工程”、“半拉子工程”,使已投资金效益迟迟得不到发挥,还影响了今后对上项目的争取。要采取切实的应对措施,保证上级安排的重点水利工程项目配套资金的及时足额到位。要通过制定贴息政策,鼓励个体和集体大胆使用银行贷款搞水利。二是运用市场机制增加投入。在社会主义市场经济条件下,对经营性水利工程运用市场机制增加水利投入是完全可行的。如城市供水,可以用民营化的办法来拓宽资金渠道。三是政策的支持。认真研究新形势下如何实现依法收费足额到位的问题。立足区域实际,找准突破口,争取政府支持,配套完善相关地方法规,加大征收力度。通过加大收费力度,建立水利建设基金等增加水利投入。四是加快水价改革,建立起科学合理的水价形成机制。要以单个核定工业、城镇供水价格为切入点,加紧推行两部制水价、阶梯式水价和超定额用水累进加价办法,探索实行季节浮动水价。在积极推行新水新价的同时,结合农业供水管理体制改革,加快农业水价改革步伐。要积极探索实行水价听证制度,促进水价执行到位。五是通过水利工程管理体制改革增加水利投入。研究市场经济条件下社会多元化、多形式、多渠道投资办水利的新途径。按照中央提出的“稳定、安全、灵活、多元”的“八字方针”,研究水利如何实现多元化投资这一重大课题,要在工作实践中积极探索、创造新的投资渠道,以建立稳定的水利建设资金来源。要突出抓好四个方面。第一,充分调动群众投资、投劳干水利的积极性。按照“谁受益谁投资,谁建谁管谁所有”的原则,采取股分制、联户建、个体投资集体补助和“一事一议”等办法,调动社会闲散资金办水利。第二,通过产权改革,盘活资产,吸引社会投资。采取明晰所有权,放开管理权,搞活经营权的方式,盘活水利国有资产,推进所有权与经营权的分离。引入新机制,积极推行租凭、承包、拍卖和股份制改造,卖旧建新,滚动发展。第三,积极利用外资。要搞好有关政策法规研究,加强与国外技术和资金的合作,进一步加大引进外资的力度和额度。第四,积极探索有偿使用水利资金制度。要在政府扶持下,以市场为导向,按市场规则运营,以投资回报引导投资。
四、理顺水利国有资产运营管理机制
水利国有资产经营管理应按照明晰产权、授权经营、抓大放小、规范动作的基本思路,尽快建立符合市场经济体制要求和水利行业特点的新的运行机制,一是提高产权意识,明晰产权关系,改革产权制度,通过产权改革盘活存量资产,筹集发展资金,促进国有资产保值增值。二是建立水利国有资产管理、国有资产运营、国有企业三层架构体系。第一个层次是各级水行政主管部门,受同级人民政府委托和授权,对所属水利国有资产进行监督和管理,实行真正的宏观间接管理。第二个层次是水行政主管部门与水利企、事业单位之间的国有资产运营机构。第三个层次是水利企业,包括具有企业性质的事业单位,赋予其法人财产权。自主经营,自负盈亏,自我发展,自我约束。三是引导、鼓励水利企事业单位,按照现代化企业制度进行改组、改造。要抓大放小,有计划、有步骤、积极稳妥地通过产权改制,以资产为纽带,进行资产重组,组建具有法人资格、具备一定经济实力的全资(控股)公司或具有投资中心性质的集团公司,按照《公司法》要求建立规范的法人治理结构。四是强化国有资产监管。建立健全固定资产管理制度,保障水利国有资产的完善和安全。
五、改革水利工程的经营管理体制
长期以来,由于水利行业“建管分离”、“重建轻管”,而对已建成的工程如何保障良性运行、如何稳定管理队伍却研究甚少,致使水管单位积累的问题和矛盾越来越多,改革现行体制应抓好以下四点:第一,把建管并重落实到建设的前、中、后各个环节上,为搞好水利工程经营管理提供保障,规划设计工作要充分重视工程的经济问题,上马一项工程,就要增加一个经济增长点,而不是制造一个“包袱”。建设管理要为提高工程的质量和水平服务,严格项目法人制、招标投标制、工程监理制,就要建成质量一流、技术含量高的“精品”。第二,明确工程性质,理顺投资渠道。根据现有水管单位的实际情况,可以把工程定为三类:第一类为公益性工程。应明确定为事业单位,其编制内人员和管理维护经费要纳入公共财政预算,编制外人员由开展多种经营的收入解决。第二类为经营性工程。应明确为企业的性质,按照市场的规则进行运营管理。第三类为综合性工程。如部分水库、河道、灌区,既承担防洪、除涝等社会公益性任务。又有水费收入,目前的水管单位大部分为这种类型。对这些工程,要在清产核资的基础上,对工程的公益性和经营性部分进一步合理划分,确定比例,按照精简高效的原则,定员
