摘要：残疾人社会组织是残疾人事业的重要组成部分，它能够为残疾人提供更为具体的社会服务，满足残疾人多样、复杂、个性的需求，弥补残联在提供具体服务方面存在的局限。研究残疾人社会组织的发展现状，将为改善残疾人社会组织生存环境，扩大残疾人服务范围，提高残疾人生活质量等提供强有力的数据支撑和决策依据。本文以武汉市H区阳光家园为例，分析、探讨武汉市残疾人社会组织的现状、发展中存在的问题，并提出创新残疾人社会组织管理体制的对策。
关键词：残疾人；社会组织；阳光家园
一、残疾人社会组织概念界定
残疾人社会组织，指的是中国残疾人事业发展中建立的以“扶助残疾人、服务残疾人”为目标的各类社会组织。它们为残疾人提供政府和市场提供不到位的甚至是提供不了的公共服务，以满足残疾人日益多样化和个性化的公共服务需要，具有社会组织本身所具有的非营利性、公益性和自愿性的特征。
二、武汉市H区阳光家园的组织建构
1、武汉市H区阳光家园的组建
通过对该区阳光家园负责人的访谈，笔者了解到该区阳光家园主要是从政策、场地、经费、人才等几个方面进行组织运作的。
（1）政策保障，每年将“阳光家园”建设和运行纳入年度绩效目标，年初对拟建“阳光家园”的街道召开现场会议商讨建设方案，年中针对阳光家园的建设实时监管，年底对完成建设的街道进行验收。
（2）场地建设，场地面积不低于200平方米，针对残疾人分布情况统筹规划，合理布局，因地制宜地建设“残疾人阳光家园”。采取租赁或调剂的方式予以落实“残疾人阳光家园”的场地。除此之外，还腾出闲置国有资产或斥资新建场地，为阳光家园建设提供场地保障。
（3）经费来源，一是托养对象（家庭）缴纳的费用。二是机构自筹、社会捐赠、机构合法的生产劳动收入。三是市、区财政预算、残保金、慈善基金及彩票公益金等。区残联还专门出台《阳光家园运行经费管理方法》对阳光家园的经费运作进行管理。
（4）人才建设，街道残联派专门的人员具体管理阳光家园的日常工作，并以公益性岗位、社会选聘等方式，安置聘用综合素质较高的人员从事“阳光家园”托养服务工作。工作人员也可在辖区公益性岗位名额中选聘优秀的轻度残疾人或重度残疾人家属担任，上岗前要经过一定时间的业务培训。积极鼓励社会志愿者参与“残疾人阳光家园”的服务与管理。
2、H区阳光家园为残疾人提供的社会服务
该区每所“阳光家园”都按照省市区相关建设规范的要求，设有康复训练室、娱乐室、电子阅览室、棋牌室、手工制作室、休息室、心灵驿站、法律援助室等，配备有电视、音响、电脑、床铺、康复器材、庇护性劳动操作台等设备，能够满足辖区周边残疾人朋友日间照料、心理咨询、康复训练、图书及网上阅览、多功能视听娱乐、庇护性劳动、法律援助等助残服务。主要从以下三个方面为残疾人提供社会服务：
（1）产品代工。鼓励辖区爱心单位分配出适当劳动项目，以阳光家园为平台，经过“原材料输入”和“代工产品有价值寄件输出”的模式，使庇护性劳动成为阳光家园、爱心企业、残疾人“三赢”的局面。开展庇护性劳动提高了托养残疾人参与社会生活及参与劳动的能力，不仅发挥了残疾人潜能，还让残疾人实现了自我价值，获得了自我突破。
（2）助残培训。通过残疾人心理健康培训班，让“阳光家园”托养工作者接受助残培训，让托养工作者了解残疾人的生活特性和心理特征，并要求托养工作者在日常工作中，营造平等参与的和谐氛围。
（3）活动开展。一是开展乒乓球比赛、足球射门等趣味健身活动，提高残疾人身体素质，锻炼身体协调能力；二是组织观看演出、游览展览馆、极地海洋世界、科技馆等文化活动，提高残疾人文化素养；三是开展外出郊游、KTV歌唱比赛等娱乐活动，增强残疾人融入社会、参与社会的意识和能力。通过丰富多彩的残疾人托养活动，充分利用资源，寓教于乐，不仅愉悦了残疾人的身心，也促进了残疾人综合素质的拓展，托养残疾人参与社会能力日渐提升。
除此之外，有一定生活自理能力，能参加各类培训活动的智力、精神和重度残疾人，可进入托养服务机构，接受“日托”照料服务。该区日托所的时间定为早上8点30分到下午5点50分，“日托”期间，该所配备6名专职辅导员进行全程陪伴，指导前来学员参加康复训练、心理辅导。此外，他们还将享受到价值10元的免费午餐。
三、武汉市H区阳光家园存在的问题
H区阳光家园是在该区残联的扶持和帮助下建立起来的，因此不像有些完全是民间自费建立的残疾人社会组织那样存在登记注册与组织身份不明确这样的制度性的问题，它的发展总体来说还是比较成功的，但是仍然还存在着一些问题。其中表现得比较明显的是人才队伍建设的局限、资金的缺乏以及管理制度的缺陷。
1、人才队伍建设的局限
目前残疾人社会组织的人才匮乏现象非常普遍，不仅残疾人社会组织专职人员和志愿者缺乏，而且组织专职人员的专业知识和技术方面的能力也十分欠缺，这是武汉市“阳光家园”工程面临的普遍问题（如表1）[1]。残疾人需要的服务项目广、类别多、要求高，这就要求残疾人社会组织的服务人员具有较高的素质，以便更好地为残疾人服务。
2、资金的缺乏
资金短缺是全球NGO组织常见的问题，在国外，第三部门资金来源是多方面的，有各种各样的自愿捐款，会费、服务收费，还有很大一部分来源于政府的财政补贴拨款。在欧美国家，政府资助总体上约占NGO全部资金的45-55%。即使这样，慈善活动仍然资金不足。H区阳光家园虽然是在区残联的支持和帮助下建立的，不像有些民间组织完全需要靠自己筹措资金，但是区残联能够帮助其筹措到的资金毕竟非常有限。据了解，该区残联在市残联、区政府、区财政、区地税等部门的支持下，多渠道筹措资金确保阳光家园的建立。区残联还出台了《阳光家园运行经费管理方法》对阳光家园按照每月每名托养残疾人300元标准发放相应的机构托养运营经费，按照每平方米每月5元标准发放相应的日常经费，按照每园每月1000元标准发放管理费用，有时有一些特殊项目经费。但是，这些经费对于该区阳光家园的运行来说还是不够的。
3、管理制度的缺陷
尽管该区建立了十余项规范化管理制度，促使阳光家园日常管理的规范化，但是该区阳光家园的建设发展仍然存在一定的问题。笔者了解到该区阳光家园是挂靠在残联的名义下办理的，其在很大程度上是依靠残联的力量支撑运转，而残联在为残疾人提供服务方面是存在局限的。首先，残联属于准国家机构，是官办的NGO，资金过分依赖国家财政，这就大大制约了其独立、灵活的运作；其次，残联的设置与行政机构基本相似，更多地扮演管理者；最后，相比其他政府部门残联力量有限，实际工作包揽了残疾人所有事务（康复、教育、就业、文化、体育），但切实不能面面俱到。[2]此外，该区阳光家园也没有建立严格统一的监督管理制度，无法对提供的残疾人社会服务进行评估。
四、创新残疾人社会组织管理体制的对策
创新残疾人社会组织管理体制应该从人才队伍建设、资金支持以及管理制度建设这三个方面来着手。
1、人才队伍建设
残疾人社会组织发挥的是社会服务功能，其人才队伍是残疾人社会组织功能发挥的承担者和骨干力量。政府可以对残疾人社会组织人才的培养进行规划，建立长效的培训、培养机制，比如动员大专院校设立相应专业项目，培养专业人才，为残疾人社会组织的发展培养后备储蓄力量；联系相关院校，开展残疾人社会组织从业人员定期或长期的培训班，或者充分利用当前的网络发达的条件，开设远程教育培训班，为残疾人社会组织成员提供教育辅导等，形成社会化的教育培养机制，促进残疾人社会组织从业人员的专业化发展。同时，还应定期安排从业人员出国考察，学习借鉴国外先进的服务理念和服务技术。此外，还可以通过媒体的舆论和导向作用，形成社会各界都来关心支持残疾人事业的发展，关心残疾人社会组织的建设，尊重残疾人社会组织成员的良好社会氛围，提高残疾人社会组织成员的社会地位，吸引各类社会人才和院校人才加入，这样才可以进一步推进残疾人社会组织的发展，促进其社会服务功能的发挥，为广大残疾人提供科学专业的服务，体现社会的公平公正，让残疾人群体充分享受到经济社会建设成果。
2、资金支持
政府要加大对残疾人社会组织的扶持力度，为残疾人社会组织提供更多的优惠服务。残联作为监管部门，应该对运作规范、服务能力强的残疾人社会组织提供一定的办公场地、设施设备以及对活动开展进行资金补贴，强化固定投入常项工作经费及社会资源捐助经费。同时，还要联合财政、税务、民政等部门，简化税收流程，给予税收优惠，从而减轻社会组织的财政方面的压力。还可以大力推行政府购买服务，通过招标等具有竞争性的方式，将社会服务类项目委托给有服务能力并且成本不高的社会组织，提高政府向社会组织购买服务的长期机制，发挥社会组织在公共服务方面的优势。
3、管理制度建设
一方面要尽快制定与“社会组织”相对应的法律法规，从源头上治理社会组织运作无法可依的弊端。残联应该联合民政、卫生、教育、税务等部门，专门对残疾人社会组织制定地方性法规，健全管理制度，促进残疾人社会组织健康发展，开辟残疾人事业的新局面。建立健全的残疾人社会组织的行业标准、服务规范和公共服务评价体系，推动残疾人公共服务的科学化与规范化建设。引入竞争机制，打破政府垄断，形成多元供给主体共同参与的良性竞争机制，以实现公共服务资源的优化配置，逐步提高为残疾人提供公共服务的效率。
另一方面要对残疾人社会组织进行监管评估。完善信息透明机制，明确残疾人社会组织信息公开的时间和方式，特别是对社会捐助、政府捐助资金使用，对涉及与公众切身利益密切相关的大事，必须按规定程序和要求向社会公开，便于公众监督。还可以引入第三方评估机制，通过委托第三方评估机构，公正客观地评估残疾人社会组织的服务等级，加强对其提供公共服务效果的评估，加强对其财政资金使用的财务审计，鼓励和引导残疾人社会组织规范化运作。
五、小结
残疾人社会组织的产生和发展，符合社会福利社会办的方针，有利于运用社会力量减轻社会矛盾，减轻政府的压力，有利于为残疾人家庭提供更广泛的社会服务。H区阳光家园的发展建立为其他残疾人社会组织的发展提供了很多可取的有益经验。残疾人社会组织是残疾人事业的重要组成部分，它的健康发展需要政府、残疾人联合会和其他社会力量的共同参与。
