摘要:立法模式国家审计最早是在英国起源的,以民权运动与政治等方面为切入点,来引出英国审计制度的发展历程。从大宪章到光荣革命,政治运动的发展影响着审计制度的变更。介绍英国国家审计的现代化起步过程,并指出其中的缺陷,由此导引英国审计制度的不断完善,逐步展现出立法模式国家审计的探索历程。
关键词:英国;立法模式国家审计;下议院;决算审查委员会
英国民族是世界上第一个政治民族。英国人民始终认为自己有责任掌握国家的命运。英国人最自豪的是他们的“自由”,他们自称是“生而自由的英国人”。“自由”最早是在贵族与国王的艰苦斗争中确立的。贵族与国王进行斗争所留下的最重要的成果,就是大宪章和议会。
有了这样一个合适的政治制度作保障,英国率先跑到了国家审计现代化的起点上。不过,光荣革命以后的近150年中,这个具有民主内涵的政治结构,却因不民主的手段而改变方向,成为寡头政治的工具。古怪的议会选举制将向下趋向的民主制翻转了过来。所以,英国的现代国家审计尽管早就被时代召唤着,但并没能一次到位,它在历史的曲折中挣扎着,逐渐向现代国家审计的大门迈进。
英国国家审计的现代化起步过程可以从两个方面加以考察:
一是监督国库的收支。在诺尔曼时代,这种权力由初级审核厅掌握,凡现金必须经它支付、秤量、检验,凡需要款项时,都从这里发放。1785年,根据《更好地检查和审计本国王公共帐目的法案》,取消国库审计官,组建了五人审计委员会。该委员会拥有审查各部门公共帐目的最大且最严格的权限。1834年,颁布了修订审计制度的法案。改设国库审计长负责国库公款的监督。财政部倘若不事先征得国库审计长的同意,不得从国库支付公款。审计长系终身职务,非经两院决议不得令其退职,而且,限制他不得兼任议席,从而保证审计长不介入任何政治纠纷,能以超然地位行使监督职权。
二是监督从国库领款人员的支出帐目。这种权力由高级审核厅掌握,凡收受行政官和其他人员的各种报告,只要出现法律纠纷,均由该审核厅负责处理。后来,改组为国库法庭,取消了财务监督职权。伊丽莎白时代,又任命国库预付金的审计人员,负责对会计人员的支出事项进行监督。
当时的审计监督制度并不统一,审计效率也不太高。这套制度主要有两大缺陷:
1.主要由作为行政机构的财政部自行审核,国家审计实际上是政府部门的内部审计,缺乏超然独立的地位,议会的经济监督只是间接的,而不是直接的。
2.审查后的决算报告不报送下院,导致下院不了解经自已批准的经费由国库发放后使用的情况如何。
因此,英国国家审计现代化的下一步行动是:如何进一步完善现有的审计监督体制,也就是说,一方面加强议会对经费使用情况的监督,另一方面建立能真正体现立法监督思想的国家审计监督制度。1831年,詹姆斯、格雷厄姆先生出任海军大臣,1861年下院设立决算审查委员会,为英国国家审计改革,掀起了两次小小的高潮。
1856年,下院设立公共资金委员会。该委员会审时度势,提出了二项建议:
1.要实施有效的经济监督,必须监守国库金的发放。
2.这种立法性质的经济监督,应普及到海军部和陆军部以外的一切行政机构。
这些建议提出以后,在议会马上引起强烈反响。
委员会可以要求有关人员、文件和档案到会,可以不定期地发布通报。委员会的构成反映了议会的构成。传统上,委员会的委员长由在野人士担任,正常情况下,由一名具有财政工作经验的前政部政务次长担任。财务秘书是本委员会的成员,但在通常的情况下只有发言权,而无表决权。主计审计长和财政部高级职员各一人,均常列席,以备咨询。其中主审计长本来就是决算审查委员会的技术顾问,他们可以向委员长就审查问题的内容和可能提出质间,提出参考性意见,财政部官员代表行政,回答人们就审查内容或财会单位出示的证据一般性地提出的问题。
决算审查委员会在下院通过预算委员会就过量开支作出制裁以前,负责审查一切费用拨款过多的案件。决算审查委员会没有行政权,只有建议权,与政治无关。政治是议会与政府之间的事。
决算审查委员会在审计报告中提出的种种建议,均供财政部和有关部委参考研究。对这些建议的评论或具体意见,均由政府通过财政部的会议记录公开披露。所以,审计报告中的建议是否实行,仍待决于财政部。若同意建议,立即通知收支机关遵行,若不同意者,则详细陈述其理由。