在非典这一突发性公共危机中,我国针对一些政府官员的隐瞒不报行为首次提出并启动实施了行政问责制。迄今十余年间,行政问责制已经从一项非常时期的特殊手段向着制度化的方向发展,同时它的不断完善也成为了我国转变政府职能建设服务型政府、健全民主政治等的必经之路。因此,在目前行政问责制仍存在诸多问题而不能实现预期目标的情况下,从各个角度分析研究其现存问题并提出完善路径对提高政府行政效率和促进我国民主法制建设都具有重要意义。基于上述理由,笔者将从委托-代理理论视角对我国行政问责制的问题和完善对策进行探析。
一、概念界定
(一)行政问责制的相关概念
笔者认为,行政问责制是指特定的问责主体根据相关规定,并且按照一定程序依法针对特定客体不履行或者不正确履行其本应承担的职责义务的行政行为提出质疑,并要求其承担相应后果的责任追究制度。在定义中不难发现行政问责制的具体内涵包含以下几点:问责的主体与客体、问责范围、问责程序、问责后果。
首先,主体即行政问责的发问人,所谓特定的问责主体包括同体问责和异体问责两种。同体问责是指由行政系统内部的人员充当问责主体,具体包括上级行政机关、同一行政机关内部的上级领导等。异体问责则是指由行政系统之外的人员充当问责主体对行政系统内部人员进行的问责,具体包括社会公众、民主党派、立法机关和大众传媒等。客体即被问人,简而言之就是行政系统内的相关负责人,包括各级政府的各个职能部门、政府公务员、各直属事业单位等。
其次,问责范围即行政主体可以针对什么样的行政行为对客体进行问责。除了造成极其恶劣影响的重大过失行为之外,政府各部门、人员的错误决策以及日常服务公众过程中的推诿扯皮、滥用职权甚至消极态度都可以被列入问责范围之内。再次,问责程序即如何问,具体包括被问责人员抗辩的规定、问责时限的规定等。
最后,问责后果即被问责的相关负责人因不作为或不正确作为被问责后应该承担的后果,包括公开道歉、通报批评、撤职免职等。
(二)委托-代理理论的相关概念
委托-代理理论最初随着企业经营权和所有权的逐渐分离而诞生于企业管理领域,后来逐渐发展成为现代西方经济学的重要分支之一。20世纪70年代以后,这一理论开始被一些学者引入政治学领域来研究和阐释行政权力的委托-代理关系,并发展演变成新公共管理范式理论基础的重要组成部分,为从委托-代理理论的角度切入,对我国行政问责制的发展现状和完善路径进行研究分析奠定了基础。委托-代理理论的主要关注点是当委托人和代理人在目标、利益不一致且信息不对称时,如何实现激励相容,使代理成本最小化。即如何保证代理人能够按照委托人意愿行事并且最终在实现委托人利益的同时又能满足代理人的合理要求。
委托-代理关系的分析是委托-代理理论中的重要部分,这一关系是指作为权利拥有者的委托人将自身因某些限制而无法行使的权利通过契约的形式雇佣代理人,把权利让渡给代理人代行并根据代理人提供服务的质量、数量支付相应报酬。简而言之,委托-代理关系就是委托人和代理人以谋求各自利益为目的,以权利和报酬为交易筹码,以契约的形式针对双方应行使的权利和应履行的义务达成共识而形成的特殊雇佣关系。而与一般雇佣关系不同的是,在委托-代理关系中代理人拥有极大的自主性,原则上能在目标驱动下自行决策,同时委托人又很难实现对代理人行为活动的有效监管。因此,作为经济人的代理人为了实现自身利益的最大化,有时会选择追求私利而违背契约和委托人的意愿,造成代理损失。代理损失的表现有逆向选择和道德风险两种。前者是由于事前的信息不对称导致委托人在不清楚代理人真实情况的情形下错误地选择了代理人;后者则是由于事后的信息不对称导致在委托-代理关系成立后,一些道德水平不足的代理人在利益驱动下借助自身的信息优势侵犯委托人的合法权益,谋求自身利益最大化。委托-代理理论的观点表明即便在双方利益冲突且信息不对称的情况下,通过采取一定措施仍旧可以有效减少代理损失。
(三)行政问责制中的委托-代理理论
1.委托代理关系
委托-代理理论在行政问责制中最明显的体现就在问责主、客体的关系上,这也是利用委托-代理理论探讨行政问责制的发展问题与完善时最重要的方面,因为主客体关系问题是行政问责制中的基本问题,影响着其他诸如问责程序、范围等方面,也决定着行政问责制初衷和价值目的的实现程度。而问责主、客体的关系实际上就是一种委托-代理关系,问责主体是委托人,问责客体是代理人,二者之间关于权力的委托是行政问责制中主体向客体问责的合法性与合理性来源。基于问责主体和客体的多元性,二者可以匹配划分成多对不同的委托-代理关系。同体问责角度主要包括上级行政机关和下级行政机关之间的委托-代理关系、行政机关内上级领导和下级行政工作人员之间的委托-代理关系;异体问责角度包括公民与政府之间的委托-代理关系、立法机关人大与行政机关之间的委托-代理关系。
2.信息不对称
信息不对称是阻碍问责主体对客体进行行政问责的根本原因。一方面,作为委托人的问责主体由于本身掌握的信息较少选择将配置公共资源、提供公共服务、制定公共决策的权力赋予代理人,同时对代理人行使权力过程的无法深入了解加剧彼此信息不对称的问题;另一方面,本身具备信息优势的行政机关在成为代理人后掌握了是否将其行使行政权力的相关事宜向委托人尽数告知的主动权。如此,信息不对称便为行政机关不当的行政行为提供了屏障,阻碍了行政问责的启动和有序进行。
3.代理损失
行政机关作为代理人在被委托人选择阶段和管理国家事务时,由于利益冲突,多数会利用其掌握的信息优势,向委托人隐瞒部分信息以达到自身目的。因此公民会因为契约的模糊不明和信息掌握较少而无法选择正确的代理人并对被选择的代理人进行有效的监督,构成了行政机关不作为或不正确作为的保护伞。
二、委托-代理理论视角下我国行政问责制的问题分析
行政问责制在我国发展的这十几年时间,虽然发展成果有目共睹,但实际操作中仍有诸多问题有待改善也是不争的事实。笔者认为,行政问责制目前存在的委托-代理问题主要有:委托人问责效力不足、缺乏统一明确的契约、代理人无处申辩。
(一)委托人问责效力不足
1.异体问责委托人缺失
问责主体的明确是行政问责制中至关重要的一环,不仅问责主体即委托人对自身问责权利的自知和行使能保证行政问责制的有效启动和推进,而且代理人对委托人问责权利的顾虑能够起到良好的事前监督作用,减少代理人为了私利而损害委托人利益的行为。然而目前我国行政问责制中启动的主要是同体问责。宋涛先生发表的实证研究中表明我国官员问责事件里81%的发起者和99%的启动者均是上级党政部门[1]。由此可见,异体问责委托人对行政机关进行的问责少之又少。一方面,作为异体问责委托人之一的公民在与政府构成委托-代理关系,让渡权力的同时就被摆在了一个被动的位置,放大了委托人逆向选择和道德风险带来的消极影响。委托人缺乏有效监管的渠道和途径,对代理人的监督成本由于信息不对称而不断增加和我国公民和行政机关工作人员自身委托人、代理人意识淡薄,缺乏问责意识和接受问责的主动性是重要原因之一。另一方面,人大作为异体问责的另一委托人,虽然原则上具备监督行政机关和向其问责的权力,但由于在人大代表大多是兼职担任,一般会选择以自己本职工作为重而忽视掉作为人大代表应代表广大人民利益行使的监督、问责权力,加上关于人大如何向行政机关问责实行监督权上没有更多具体规定,也就导致在实际运作过程中,人大作为委托人实施的监督、问责权力较少且收效甚微。
2.同体问责委托人效果有限
虽然在我国目前的行政问责制的一大特点就是以同体问责为主,以为同体问责委托人因为对整个行政行为、事件等掌握的信息更多而能实现更有效果的问责,但其实不然,同体问责委托人对相关负责人进行问责的效果是很有限的。根据委托-代理理论的观点,委托人是代理人行为造成后果的最终承担者,这就解释了同体问责委托人在对代理人进行问责时的效果有限问题,因为行政系统内部的委托人除了涉及系统内复杂的连带关系之外,还兼具委托人和代理人双重身份,在身为理性经济人的本能下选择利益博弈谋求自身利益最大化,尽量减少自身应该承担的责任。在其作为委托人担任问责主体时选择把问责后果缩减到最小避免波及自身,在其作为代理人接受问责时又与其他相关人员互相推诿,将最终的责任后果转嫁,导致问责无法实现最终目标。此外,行政机关的各项工作纵向延递和横向交叉的特点决定了行政机关无法向企业一样做到各项职责界限明确、内容清晰,也就模糊了行政问责制中的委托-代理关系和各项职权的责任范围,同样导致了同体问责委托人在问责上实现的效果有限。
(二)缺乏统一明确的契约
委托-代理理论中,契约是委托代理双方构成关系的最重要依据。法律和相关制度便是构成我国行政问责制中问责主体与客体之间委托-代理关系的契约。然而,目前我国在行政问责制上除了一些城市对行政问责制出台了当地适用的相关法律规范以外并没有一个全国统一的法令对行政问责制实行的细节进行明确。这就使行政问责制在一些地区的实施中不是无法进行就是随意进行,达不到理想的问责效果,问责程序不清,问责范围狭窄、问责后果混乱等问题也会随之产生。
(三)代理人无处申辩
对代理人不恰当的行政行为进行问责并要求其承担一定问责后果是我国行政问责制的重要环节之一,但我国行政问责制目前的一个问题是过于关注委托人的问责权力而忽视了代理人的申辩权力。这一现象就反映出我国行政问责制的建设出现了偏离轨道和目标的趋势。行政问责制的建设初衷和最终目标不是单纯对代理人的严厉惩罚而是提高行政机关的行政效率、建设一个能更好地为人民服务的政府。也因此,相对于事后监督的改过自新,我们更应该注重能降低监管成本、减少代理人道德风险的事前预防作用。
三、基于委托-代理理论的行政问责制完善建议
(一)为委托人和代理人搭建有效沟通互动的平台,保证问责主体的多元化
行政问责制中出现诸多问题的根源在于委托-代理双方的信息不对称,代理人为了自身利益,利用信息优势侵害委托人的合法权益,而委托人因为掌握的信息较少难以对委托人的行为进行有效问责,造成委托人问责效力不足、问责主体缺位的现象。因此,在完善行政问责制的过程中,最首要的就是要为委托人和代理人搭建一个双方能有效沟通互动的平台,为信息在二者间顺畅的流通提供渠道,提高信息透明度,让委托人能够及时、有效地对代理人行政行为进行监督、问责,也让更广泛的问责主体能参与进来。
(二)进行科学的代理契约与制度设计
科学完善的代理契约是维系委托-代理关系的重要保障,尤其目前我国行政问责制的发展已经呈现出了缺乏全国性统一、明确的法律规范的问题,因此出台国家层面统一性的法律法规对行政问责的相关事宜进行科学、具体的规定,健全行政问责制度体系是让行政问责制更好地发挥作用的重要一步。在建设法律法规、制度体系时,要格外注意覆盖以下几各方面:①明确委托、代理双方的职责义务②对行政问责制的启动和实施程序以及问责范围进行明确规定③在规定行政问责后果的同时强调其事前预防功能。
(三)建立代理人竞争激励机制
在委托-带理论视角下,建立有效地激励机制对约束代理人行为、规范委托-代理关系至关重要。因此为了增强行行政机关的危机意识,督促其更好地满足委托人意愿,可以在代理人的任免上引入竞争机制,以此对代理人进行激励,减少其为了自身利益而损害委托人利益的行为。
(四)塑造代理人正确的道德观念和任职理念
我国目前还未能形成一个成熟的公民社会,因此在加强公民参与行政问责制的过程中,行政机关要承担主要责任。首先在选拔代理人时要注重对代理人道德素质的考察,减少逆向选择和道德风险等问题,之后也要不断对代理人进行继续教育,使代理人抛弃以往官本位思想,切实做到为人民服务,如此才能真正按照委托人的意愿和要求行使委托人授予的权力进行社会公共事务的管理,减少委托-代理关系失衡现象的发生,建设一个良好的行政问责运行体制。
