当代中国行政问责文化的社会学分析
大规模建立并运作，在取得成绩的同时也存在很多问题。除了问责制度自身
的问题以外，问责文化的不足成为制约中国行政问责制度建立与运作的主要
原因。从政府角度看主要表现为行政文化缺失，包括管理价值成为公共行政
的唯一价值，“官本位”观念根深蒂固，缺乏民主和服务意识，责任意识不
强，缺乏道德自律；从公民和社会角度看，表现为权利意识淡漠与民主参与
意识不足；公民与政府官员共同患有的公共精神匮乏与法治观念薄弱也是行
政问责文化危机的主要表现。从社会学的角度看，利益冲突、信任缺失和社
会价值失范等是造成行政问责文化缺失的主要原因，社会学的相关理论也给
行政问责文化的孕育与发展提供了启示。
关键词：行政问责文化；信任缺失；社会价值失范
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从古希腊人对“公民品德和它对民主政体的效用和稳定的影响”[1]（p1）
的思考开始，人们思索文化及其对政治影响的努力始终没有停止。丹尼尔·
帕特里克·莫伊尼汉对文化与政治关系所做的客观阐述或许最为经典，他说
：“保守地说，真理的中心在于，对一个社会的成功起决定作用的，是文化
，而不是政治。开明地说，真理的中心在于，政治可以改变文化，使文化免
于沉沦。”[2]（p3）制度与文化关系的难题摆在了行政问责制度建立与运作
的面前。行政问责制度的建立与有效运作需要相应的文化土壤，制度的完善
与运作又是推进当代中国行政问责文化的必要方法。从文化结构与内容角度
看，“文化是一个社会过去 与现在怎样运作和怎样思考的全部总和。文化是
传统，代代相传的信仰、风俗，或行动程序的总和。”“一个文化是一个相
互关联的和相互依赖的反应习惯型模之系统。”[3]（pp3337）可见，思考
行政问责文化的培育需要从社会整体文化现状入手，分析文化的内在结构及
深层原因，需要从社会文化的内在结构中剥茧抽丝，理出何为行政问责文化
。
一、行政问责文化的概念
马克斯·凯斯指出政治文化研究犹如空中画饼。也就是说，政治文化这个概
念缺乏精确性，不是一个具有经验依据的、可测量的概念[4]（p481）。同理
，对当代中国行政问责文化的研究也是困难的。困难之处首先源于对概念内
涵与外延的理解和把握。与“行政问责文化”最为相似的概念是行政文化。
“行政的最主要体现是人的活动，每个行政人员身上都具有各种文化因素，
如信仰、价值观、态度等。当一定的行政人员形成一定的体系时，行政体系
中的行政人员就会自然而然地创造出一种内容更加广泛、普遍得到公认的文
化，这就是行政文化。”[5]（p351）因此可以认为“行政文化是政府官吏和
公务员所共同信守的行为模式、生活方式、人群关系及价值观念”[6]（p
292）。政治文化是另一个相似且相关的概念。在阿尔蒙德和维巴有关政治文
化的开拓性著作中，“政治文化被定义为针对政治客体的‘取向性模式’，
这些客体包括政党、法院、宪法、国家历史等。取向是对政治行动的先行倾
向，它们决定于传统、历史回忆、动机、规范、情感和象征等因素……这些
倾向可划分为：认知取向（关于政治客体的认识和意识）、感情取向（对客
体的情感和感觉）、评价取向（对客体的评判）”[7]（p595）。
以上对行政文化与政治文化概念的界定均从文化主体的角度进行。我们对行
政问责文化概念的界定不妨也可以从行政问责文化的主体入手。首先，行政
属于政治的范畴，行政文化是政治文化的组成部分。行政问责隶属于行政的
概念体系，因此，行政问责文化是政治文化这一属概念所内涵的种概念之一
。其次，行政问责文化与行政文化有着密切的联系，然而行政问责文化并非
行政文化的一部分。从行政问责的构成中我们知道行政问责包括同体问责与
异体问责，同体问责是指行政系统内部人员的问责行为，异体问责是指行政
系统外部人员的问责行为。包括公民、团体、大众传媒等在内的社会问责主
体构成异体问责的主体。行政问责的有效实施除与行政主体所秉持的文化体
系即行政文化有关外，同时与行政客体中人的方面所具有的心理、情感与态
度等有着密切的联系，因此行政问责文化也应该包括社会问责主体所具有的
文化体系。简而言之，一方面，行政问责文化与行政文化相互交叠，这是行
政人员接受问责的内在文化约束；另一方面，行政问责文化包括社会问责主
体对行政问责的认知、情感和态度取向，构成行政人员接受问责的外在文化
动力。
图1行政问责文化、行政文化与政治文化的关系二、当代中国行政问责文化缺
失的表现
（一）行政主体问责文化的缺失
弗雷德里克森教授指出“狭义的公共行政往往只注重效率和经济等管理层面
的价值。广义的公共行政，除重视管理的价值之外，还强调公民精神、公正
、公平、正义、伦理、回应性和爱国主义等价值”[8]（p4）。他进一步认
为：“对于个人而言，公共行政的精神意味着对于公共服务的召唤以及有效
公共管理组织的一种深厚、持久的承诺。”[8]（p2）当代中国行政主体对公
共行政价值的承诺与遵循尤显不足，轻重偏失，表现在如下几个方面：
1以管理价值为公共行政的唯一主要价值。政府在后发现代化的旗帜下片面
强调公共行政的效率与经济价值，忽视公平、正义、回应性等价值，从而对
行政组织结构、行政人员的行为、行政机构的行为等产生不良的影响。例如
，行政组织结构呈现权力集中的取向；形成下级对上级负责的单向责任体系
；官僚的等级化结构明显，而专业化的业务分工不清晰；上下级信息沟通失
真；行政决策缺乏民主性和科学性；以行政手段作为政策执行的主要工具，
等等。
2“官本位”观念根深蒂固，缺乏民主和服务意识。公共服务人员具有深厚
的“官本位”思想，难以正确对待个人利益和公共利益的关系；缺乏服务精
神，惟“上级”命令是从，为政绩不惜欺上瞒下；脱离群众，高高在上；缺
乏民主意识，排斥、阻碍公民合法的政治参与活动。
3责任意识淡漠。行政官员在理解和履行职责方面存在偏差，形成“重职轻
责”的倾向。首先，在责任的向度上，行政官员一般以对上负责为主要向度
，缺乏对公民、对社会负责的观念。其次，逃避责任，回避问题的观念严重
，在遇到社会问题，或者施政出现问题之后，选择掩盖问题，回避错误，不
正视问题，不采取积极的措施解决、处理好问题。2003年的非典事件有力地
呈现了官员逃避问题的现象及其可怕后果，由此导致了行政问责制理论与实
践的大规模展开。责任意识偏差与单向对上负责的责任观一脉相承。
4缺乏道德自律。贪污、腐败在行政官员队伍中屡见不鲜，成为威胁中国政
治发展，乃至整个国家发展的重要因素。贪污、腐败的惩治需要法律、制度
的硬性约束与道德、文化的软约束相结合，他律与自律相互结合。贪污腐败
的发展一方面与法律、制度的缺失有关，另一方面与官员的道德自律有关。
道德对行为规范的乏力并不可怕，而真正可怕的是道德观的扭曲，将丑恶的
、不道德的行为视为应然。
（二）异体问责文化的缺失
从社会的角度看，中国行政问责文化的危机表现在公民权利意识与参与意识
不足。中国公民当自身合法利益受到侵害的时候更多表现出来的是淡漠和简
单的失望，较少能够通过合法手段争取和维护自己的合法利益，更缺少通过
合法参与追究行政官员责任的意识。表面上看，这种行为方式有利于政治稳
定与社会秩序，但是从长远来看，个人权利与义务意识淡漠将成为经济、政
治与社会运作及发展的严重障碍。
1权利意识缺失。权利意识在中国和西方存在较大的差异。争取和维护自身
的合法权利是西方人的普遍观念，“要求明确的表达各种不同群体的权利事
实上是‘西方’政治史中一个一再重复出现的主题”[9]（p1），而中国人
的权利观则较为淡漠。近年来行政侵权案不断发生，越来越多的人能够拿起
法律武器捍卫自身合法权利，但是这往往需要具有相对较高的知识水平。王
进文博士通过网络发表《法学博士清华大学王进文致工学博士潍坊市长许立
全先生有关拆迁问题的公开信》，诉家乡房屋在未签拆迁协议的情况下被拆
。公开信发表后，潍坊市潍城区区委负责人表示，已来北京与其进行当面沟
通，“争取妥善处理此事”。复旦博士生孟建伟的父亲孟福贵，就在太原市
的老家被暴力拆迁夺命。孟建伟在痛苦之中，同样选择了用网络日记的形式
记录暴力拆迁案处置全过程。当地在得知孟建伟的身份后，派出政府主要领
导专程赴复旦大学说明情况[10]。这些维权的实例仅是少数，并不具有普遍
意义，相反，更多的中国公民的权利意识淡薄，对行政官员的不作为、慵懒
、贪腐等现象采取默认态度，在自己的合法权利得不到保障，甚至遭受行政
侵权的时候，也缺乏应有的意识、勇气、能力，通过合法途径来予以捍卫。
2民主参与意识不足。中国公民权利受到行政侵害时的不作为态度，不仅反
映了权利意识的淡漠，同时也反映了公民参与意识的不足。一方面，公民不
知道通过积极参与的方式捍卫自己的权利；另一方面，一旦公民选择维权则
往往简单地采取激烈的、非理性的、非法的方式。如聚众闹事、冲击党政机
关、甚至自焚等。可见，这种政治参与往往表现出非制度化的、运动性的、
非理性的特点。这既与中国民主制度、参与机制不健全有关，也与公民理性
参与意识不足有关。
（三）政府与社会：公共精神匮乏与法治观念薄弱
当代中国行政问责文化缺失除了政府行政文化的病垢，公民权利意识与民主
参与观念淡薄等不同群体独具的特点以外，还受很多包括政府行政官员与公
民在内的全社会兼具的文化特点的直接影响。
1公共精神的匮乏。从词源学上看，公共“这个词意味着一个人不仅能与他
人合作共事，而且能够为他人着想”[8]（p119）。现代“‘公共’既保留
了这个词所具有的一些本来寓意，也丧失了自身所具有的一些本来寓意……
公共一词的本义大多已经丧失”。李普曼认为：“公共之所以丧失是因为缺
乏一种公共的哲学。”在他看来，“主张个人权利所导致的结果便是人们不
关注个体决策的后果，丧失了公共责任感……在缺乏公共哲学的情况下，由
于没有人对公共行为负责，所以大多数人的行为的后果都是相当自私的”[8]
（p21）。行政官员只重视个人私利，忽视公共利益，在处理公共事务时不
能有效地履行职责。普通公民同样只关心自己眼前的私利，无视公共利益，
对与己无关的事务视若未闻，较少提供力所能及的支持。因此无论是上级行
政机关、其他权力组织，还是公民和社会组织对行政机关及其人员的过失没
有足够重视，遭受权利侵害的客体处于孤立无援的境地。行政问责难以有效
展开。
2法治观念淡漠。建立法治国家是当今中国面临的重要任务。法治国家的建
立一方面需要法律制度的完善，另一方面需要法治文化的建立，即树立法律
权威，强化公民的法治观念。当前，我国仍存在许多法治观念淡漠的现象，
如人治高于法治，钻法律的漏洞，逃避法律制裁，不能认真对待法律等。这
与法律自身的完善、良善与否有着密切的关系，也严重阻碍了行政问责的法
治化进程。因此，官员依法行政亟需强化，官员与公民在法律面前人人平等
的观念与实践需要加强，公民依法维护自身合法利益的观念与行为亟需加强
。
三、当代中国行政问责文化缺失原因的社会学分析（一）帝制历史遗产的“
残留”
历史传统对中国行政问责制度的建立及运作既有正面的影响，也有负面影响
。巡视、考课、勾检、弹劾、封驳、谏诤、判署等是中国帝制时代官员问责
的主要实践。一方面，这些制度的实施并没有内化为中国的政治传统，另一
方面，帝制时代的问责实践与现代行政问责制度还有较大的差异，在制度设
1帝制时代所形成的下级服从上级的等级官僚体系遗留至今，“中国官僚制
度绝非多元，其基本理念是上下有序、中央集权和国家要为社会传播正确的
道德框架”。由此，中国行政问责制主要表现为同体问责为主，异体问责薄
弱，行政主体只对上级行政机关负责，其他个人和组织的问责如同隔靴搔痒
，很难起到应有的作用。
2在帝制中国，“官员们或许未能履行其职责，但补救的办法是将他们撤职
。古典自由主义所倡导的分散权力和限制政府对社会的‘介入’，与传统中
国政体的基本原则截然相反”。“甚至今天中国具体的行政管理体制，也与
其帝国祖制有着很多相同之处”[12]（p14）。此种制度导致促使官僚负责
的配套机制欠缺，同时造成官僚习惯于逃避责任的传统。
3从传统文化的影响来看，帝制时代也给今天行政问责制度的实施留下了沉
重的包袱。“中国社会表现出了儒家所推崇的特点：上下有序，以家庭为重
，恪守礼仪。”美国人认为：“由于人类共同具有人性，所以每个人对他人
都负有社会责任。”“儒家没有这种抽象的社会责任概念。它的责任非常具
体，并由特定的社会关系所决定。”[12]（p16）这种传统有力地解释了普
通公民较少参与或主动问责行政人员的原因。
（二）法律与制度的缺失
法律与道德、制度和文化之间有着紧密的互动关系。文化的衰微与制度的不
健全和运转低效有着密切的关系。当代中国行政问责文化缺失与行政问责制
度不够健全及运转不畅息息相关。新中国建立以来，行政问责理论与实践探
索虽然已经开始，但是脚步缓慢，成就不明显。改革开放后，行政问责制度
日益在理论研究及政治实践领域受到重视，2003年“非典”之后，行政问责
制度的理论与实践方始大规模展开。从中央到地方，行政问责的法律、法规
与制度逐渐建立并开始实施。然而在行政问责制度的法律和制度建设中仍然
存在某些不足。就行政问责制度本身而言，行政机构内部监督制度、异体问
责制度不够健全；就行政问责的配套制度而言，包括信息公开机制、绩效评
估机制、责任主体救济制度等缺失或不够完善；就与行政问责制度相关的制
度建设而言，包括人大制度、政党制度以及司法制度依然需要改革和完善。
这些制度方面的不足导致中国行政问责制的运转失效，也导致行政问责文化
的缺失。
（三）利益冲突
库珀认为公共行政人员工作中面临三种冲突，即利益冲突、权力冲突和角色
冲突。利益冲突“即我们自己的个人利益与我们作为一个公共官员义务之间
产生了冲突。这种冲突包括角色冲突和各种权力资源之间的紧张关系”[13]
（p105）。权力冲突“是由两种或者两者以上的权力来源（诸如法律、组织
上级、民选官员和公众等）从外部强加给我们的”。[13]（p87）角色冲突
包括内部角色与内部角色的冲突，即“较大的行政角色范围中子角色之间的
冲突，或者行政角色组成部分之间的冲突”[13]（p90），以及外部角色的
冲突。每种冲突又有许多衍生冲突。库伯认为：“面临冲突性的责任是公共
行政人员体验伦理困境的最典型的方式。当处于两种期盼或倾向之间，而且
这两者又都具有重大的价值时，我们就会觉得烦恼不堪。”[13]（p85）这
是任何一个国家行政问责制度所面临的难题，但是在中国这些问题的表现独
具特色，或者说给中国行政问责制度实践带来的负面影响更多。官员私利与
公共利益的冲突在中国表现得最为尖锐，给行政问责制度的建设和实施带来
了很大的障碍。中国权力冲突呈现自己的色彩，权力来源冲突表现得不明显
，权力基本来源于中央政府的授予，这导致行政问责体现出只向上负责的色
彩。长期以来的利益冲突及其解决思维和相对固定的权力格局使行政问责文
化更新十分缓慢。随着中国民主建设的推进，权力来源在法律、中央政府和
选民之间的冲突日益加剧，打破了原有的权力格局，给中国行政问责制度的
建立与运作带来越来越多的挑战。
（四）信任危机
行政问责文化是整个社会文化体系的组成部分，行政问责文化深受其中的文
化环境的影响。当今中国行政问责文化缺失的一个重要原因是中国整体文化
环境存在一定的问题，突出表现为社会价值的失范和社会信任的匮乏。信任
是社会生活的基础。齐美尔说：“没有人们相互间享有的普遍的信任，社会
本身将瓦解。几 乎没有一种关系是完全建立在对他人的确切了解之上的。如
果信任不能像理性证据或亲自观察一样，或更为强有力，几乎一切关系都不
能持久……现代生活在远比通常了解得更大程度上建立在对他人的诚实的信
任之上。”[14]（p30）当代中国行政问责制面临的一个重要文化困境即信
任危机。随着社会的复杂化，任何社会的治理都不是政府一力所能及的，都
需要公民和社会组织的协作。信任是公民与政府沟通协作的重要前提。信任
也是推进行政问责的重要文化基础，尤其对于社会问责有着积极作用。公民
对政府缺乏起码的信任，会导致公民的政治效能感降低，对问责效果产生怀
疑，导致公民对问责行为是否安全产生疑虑，在此种心理作用下，社会问责
难以顺利进行。
（五）价值失范
当前，中国社会价值正处于转型期，传统价值体系受到严重的冲击，文化中
的糟粕被去除，而对哪些是传统文化的精髓，如何对待传统文化等问题也产
生了迷茫，传统价值观在人们的观念中游移不定。同时，支撑现代化建设的
现代价值体系仍然没有建立起来，人们对于现代价值观的内容与特点缺乏认
识和理解，更没有将其吸纳为一种自觉的价值体系。人们处于价值观的迷失
期。人们对是非对错、私人伦理与公共道德等认识扭曲，更为严重的是很多
价值的扭曲被视为自然而出于本能地接受与践行。价值失范导致严重的社会
失范，而这又成为行政问责文化缺失的深层原因。
四、当代中国行政问责文化培育的社会学之思考相对于经济的发展和制度文
明的建设，文化进步是文明发展中最艰难的一环。在国家变革的过程中，外
表或许早已换上新衣，而内在的精神或许会依然如故地持续数十年或上百年
。文化的转型是缓慢的，更棘手的是文化的转型难以操控。经济的发展与法
律、制度的建设可以通过人的主观努力而较容易地实现，文化的发展却往往
不以人的意志为转移。制度的建设就像移植树木，而文化之树必须栽下种子
慢慢生长，无法移植。文化的长成取决于栽种的土壤、种子的质量和后天环
境的变化影响，而其最终生长的结果依然是人力难以把握的。可见，在文化
发展过程中，我们所能做的仅仅是控制后天环境的影响，尽力使文化的发展
符合我们主观美好的希望。
（一）移植帝制遗产
李侃如博士在深刻地揭示中国帝制时代制度与文化病垢的同时，也充分肯定
了帝制中国在制度建设与文化发展方面所形成的优秀成果，其中富含对当今
中国行政问责制度建设有积极影响价值的因素，对这些因素的合理消化和吸
收有利于发展中国行政问责文化，以推动中国行政问责制度的建立与运作。
他指出：“发端于秦朝的官僚制度，历经几个世纪，呈现出近代西方官僚制
度的特点：界定清晰的职位，基于功绩的任命，明确的报酬结构，职能的专
业化，高度发达的正式沟通体系，关于权力行使的适当路线的详细规章，定
取理性的态度，明辨传统遗产的精华和糟粕，及其在今天国人精神中的存在
状况及原因，进而有的放矢地移除陋习，重兴优秀传统。
（二）完善法律制度
因此，当今中国行政问责文化的发展需要建立完善的法律与制度。法律制度
长期运作之后所形成的惯例“无所不在”：“组织遵从规则行事，组织中的
许多行为由标准的操作程序所规范……我们在政治制度中观察到的许多行为
都反映了人们的日常生活场景……制度拥有一整套程序，通过规则在其中进
行选择，这些规则可能是通过直接胁迫及政治或组织的权威所强加给的，或
者仅仅是通过社会化或教育而习得、内化的一些合理行为象征。”[15]（p
20）相对于文化的演进，法律和制度的建设有较强的着力点。然而法律和制度
的良善及其建立的动力又需要文化的支撑。这或许是任何后发现代国家所面
临的两难。在行政问责制度方面包括完善权力的来源、分配制度，明确官员
的权力、职责和责任，以及相应的配套制度建设等。
（三）创建分配正义
良好行政问责文化建立的一个较大障碍是人们利益的冲突。客观而言，官员
的私利与公民的私利，官员的私利与公共利益之间在某种条件下存在一定程
度的的冲突，若无健全完善的体制机制，必然出现行政问责法律和制度乏力
。法律和制度难以成为人们行为的规范，遵守法律和制度难以成为人们的自
觉行为，行政问责文化也就难以形成。因此要重新思考和建立公正的分配原
则与制度，减少人们因为激烈利益冲突而产生不合作、不妥协的心理和行为
。
（四）重建信任机制
政治制度的有效运作离不开信任的支持，“信任会因为总是靠不住而得到破
问责实施的重要文化原因。如何重建公民对政府的信任，提升政府效用，很
多学者给出了有效的药方。弗朗西斯·福山的总结比较全面，他指出：“信
任可以在一个行为规范、诚实而合作的群体中产生，它依赖于人们共同遵守
的规则和群体成员的素质。这些规则不仅包含公正的本质这种深层次的‘价
值’问题，而且还包括世俗的实实在在的规则，如职业规则、行为准则等”
[14]（p30）。一句话，信任，或者说政府信用的提升需要政府长期按照明
确规定的法律规范行为。
（五）重树社会价值
某种意义上，对处于转型期的中国社会而言，社会失范是转型社会的代价，
也是其必然现象。社会失范是“一种规范缺乏、含混或社会规范变化多端以
致不能成为给社会成员提供指导的社会情境”[16]（p53）。迪尔凯姆指出
：“种类本身改变了，附属于它的规则和不规则的现象也随之而变化。”
[17]（p57）社会失范的一个重要原因和内容是社会价值失范，因此解决社会
失范首要在于重树社会价值体系，社会价值体系的重建是一个传承历史精华
，吸收外来文化的复杂过程。我们提出了社会主义核心价值体系规范了社会
价值体系，而价值建设更重要的是如何将社会价值内化为人们的自然行为，
这需要通过法治、教育和社会化等多重手段。
正如上面所说，文化的培育是个复杂的、难以掌控的过程，很难全面详细地
探讨文化培育的方法。文化建设不是朝夕之功，不可能毕其功于一役，更不
可能通过有限的几个办法就能实现文化的飞跃，需要长期的、细致入微的努
力才可能见微小之功。就行政问责文化建设而言，除了上述原则性方法外，
还有很多细致的具体的方法，例如，教育的发展，识字水平的提升，公民人
文社会科学常识的进步都有可能促进行政问责文化的发展，推进行政问责制
度的发展。这些方法可能任何一项研究都难以罗列穷尽，或许就在这些细致
微小的变革中，行政问责文化也随之跃进。
