为了鼓励社会资本参与到基础设施和公用事业建设中来，国家发改委5月5日公布了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（以下简称《办法》），并由法规司司长李亢对此进行讲解。李亢表示，《办法》6月1日起施行，将从保护社会资本合法权益、创新融资服务、强化政府投资支持等方面鼓励民资参与基础设施投资。
业内认为，这意味着国内PPP领域有了可以依据的部门层面的规章制度，由之前的合同合约形式上升到了法律层面，增强了社会资本进入PPP项目的信心。
五大领域特许经营
谈及PPP和特许经营的联系和区别，李亢认为，PPP是落实特许经营制度的主要方式。我国基础设施和公用事业领域的PPP实践已经开展了近30年，从最早的广东沙角B电厂，到人们所熟知的国家体育场（“鸟巢”）项目，北京地铁4号线、14号线和16号线项目，再到首个签约落地的财政部PPP试点项目“池州污水厂网打包项目”，皆以“特许经营”方式实施。此次出台的《办法》强调了PPP模式的特许经营，对社会资本进入特许经营领域给出了较为详细的导向性意见。
《办法》明确将能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等五大吸纳资金规模巨大和投资收益含金量高的行业，开辟为特许经营的领域，并提出最长30年的运营期限，明确国家鼓励包括政策性、开发性金融机构参与。
事实上，此前上述五大领域鲜见民企身影，少数一些民企也是通过和国企或央企的合作来进行相关业务。例如环保领域，民资企业只能部分进入焚烧、填埋等利润并不高的环节，真正核心的回收领域几乎很难涉足。又如，水利建设项目由于需要大量资金，而且大型的水利项目在审批手续上都有严格规定，致使立项难，这也使得很多民资难以介入。
双管齐下保障投资者权益
社会资本参与PPP项目的一大风险便是政府缺乏契约精神以及政府换届导致项目未能如约定进行。“我们会同有关部门在起草《特许经营管理办法》的进程中对这一问题十分关注。特许经营项目往往投资额大、周期长，涉及多方利益主体，同时和各个政府相关部门和一些中介机构都有关，所以需要政府长期稳定的可预期的合作和支持机制。” 法规司司长李亢表示，“在实践中，有时候确实出现有的地方政府和相关部门不按照特许经营协议履行价格调整承诺的情况。有的答应得挺好，到时候给你一个利益保障，过了若干年以后市长换了，主要负责人调整了，就不认了，说这个协议我不知道，可能导致原有的特许经营协议需要修改、调整，有的政府直接违约，翻脸不认帐，这样的情况确实存在，需要我们在立法中重点加以解决。”
李亢透露，为了解决这一情况，《办法》做了两个方面制度的安排：
一是强调双方的协商合作，《办法》第4条将“转变政府职能，强化政府与社会资本的协商合作”作为特许经营实施的四项原则之一。
第18条进一步明确规定，政府应当与依法选定的特许经营者签订特许经营协议，通过协议来约定各方的权利义务。政府有什么职责，能够做什么不能做什么，要一览无余的在协议中事前约定，这是非常重要的一个要求。
同时在第37条规定，如果协议内容确实需要变更的，应当在协商一致的基础上签订补充协议。有时候在经营过程中有些不可测的因素，需要对协议个别条款作出补充、调整，这也是合理的。要强调双方合议、协商，不能政府单方说了算，因为政府是掌握公共资源的，是决定公共政策的，不能觉得该调就调，该修正就修正，这是需要在《办法》中加以明确的。《办法》第六章争议解决方式中，也强调双方平等协商，发挥专家和第三方机构的调解作用。《办法》对双方协商合作，从原则、具体的制度设计方面来加以体现。
第二，政府行为被规范入法。《办法》第34条规定政府方应当按照协议严格履行有关义务，为特许经营者提供便利和支持，并特别强调，行政区划的调整、政府的换届、部门调整和负责人的变更都不得影响特许经营协议的履行。李亢对此解释，“原来我们还琢磨，这个要求挺犀利的，立法条文一般不这么写。但考虑到立法就得解决问题，所以我们和有关部门商量，在《办法》中特别加上这么一条，行政区划调整、负责人变更都不能作为特许经营协议补充修改、调整或者废除的理由和依据。”
《办法》第26条规定，特许经营协议各方当事人应该遵循诚实信用的原则，按照约定全面履行义务。第21条规定政府可以就防止同类竞争、财政补贴、配套基础设施提供等作出承诺。
《办法》还明确要求政府不履行特许经营协议约定义务或者履行义务不符合约定要求的，也应当根据协议继续履行、采取补救措施或者赔偿损失。
“总之，《办法》试图通过上述一系列的规定和制度安排，来增强政府履约的意识，约束政府公权利，营造良好的投资环境，以期撬动社会投资，激发社会创新和创造的活力，增加公共产品和公共服务的供给。”李亢表示。
强化融资服务创新
基础设施投资周期长、风险大，涉及的金额非常巨量，所以需要金融机构的有力支持和配合。《办法》提出了具体的融资政策，如鼓励金融机构与参与竞争的法人或者其他组织共同制定投融资方案;鼓励创新金融服务，给予特许经营项目差异化的信贷支持，探索利用项目预期收益质押贷款，支持利用相关收益作为还款来源;支持特许经营项目证券融资，鼓励通过设立产业基金等形式入股提供特许经营项目资本金，还鼓励特许经营项目采用成立私募基金，引入战略投资者，发行企业债券、项目收益债券、公司债券、非金融企业债券融资工具等方式拓宽融资渠道。
PPP仍需更高层面立法
国泰君安研报指出，《办法》明确表示严格履约监督，保障特许经营者合法权益，稳定市场预期，吸引和扩大社会有效投资。这为PPP 模式的落地注入了一针强心剂。不过值得注意的是，此次出台的《办法》还只是部门层面的法规，还需要出台进一步的实施细则，以及通过实际试点的运行，来逐步总结经验教训，不断完善和修正。
李亢也表示，多个部委联合出台管理办法，一定程度上解决了我国特许经营无法可依的局面，解决了一些重要协议、合同、文本的内容框架问题，对于协调各部委的思想、立场有很重要的价值，有利于各部委之间就相关领域新体制、新机制、新模式的建立和完善达成一致。不过，《办法》作为部门级规章，在效力层级和规范内容上存在一定局限，有些症结还是需要通过更高层次的立法来加以解决。
华泰证券分析师认为，《办法》的出台应该说为PPP项目的实施扫清了一些障碍，但PPP项目签约率低的局面不会马上改善，原因主要来自于以下几个方面。
第一，如李亢所说，《办法》仅仅是一个部门规章，并不是法律。PPP项目的实施需要一个法律来进行保障，《办法》仍然有很多局限性。此外，《办法》在很多方面都是给出了原则性的办法，缺乏一个法律层面的解决方案。这对于打消社会资本的顾虑还有些不足。
第二，《办法》更多体现为顶层设计，缺少细则和具体的解决办法。《办法》尽管从审批、融资等很多方面给出了解决办法，但是其仅仅是解决原则，很难说是一个具体的解决办法。在实施上，可能存在无从下手的弊端。该分析师认为，在这个《办法》的顶层设计下，还需要各个省市县各级政府出台更具体的方案或者办法来支持PPP项目的实施。
第三，《办法》不能解决PPP项目实施的核心问题：项目收益率是否有吸引力。PPP项目能否签约最核心的问题，是项目收益率是否有吸引力，能否吸引社会资本，这是问题的根本。这要求在PPP项目的诞生期，就要有一个科学的可行性分析和良好的项目设计。目前在国际上PPP项目还缺乏大规模推广的成功案例，要想使几万亿规模的PPP项目顺利推进，必须扎实推进PPP项目的科学设计和可行性分析，提高项目收益率，增加PPP项目本身对社会资本的吸引力。
