摘 要 2013年，商事制度改革工作正式列入《国务院机构改革和职能转变方案》，各地先后启动了商事制度改革，掀起一轮以简政放权为核心的行政审批制度改革热潮。商事登记制度改革一方面顺应广大市场主体发展期盼，放宽市场准入，另一方面对创新烟草专卖零售许可监管方式产生了重大影响。在这一新形势下，烟草行政主管部门应顺势而为、主动作为，科学调整烟草专卖零售许可制度，实现商事登记制度改革背景下的烟草零售许可规范管理。本文基于商事登记制度改革的大背景，分析商事登记制度改革对现行烟草零售许可监管产生的积极与消极影响，并针对产生的问题，提出解决对策，更好地促进烟草专卖制度的完善和发展。
关键词 商事制度 烟草专卖 机构改革
作者简介：吕雷声，浙江省烟草公司温州市公司副经理。
商事登记是指商事主体或商业主体的筹办人，即行政审批的申请人为了设立、变更或终止商事主体资格，依照法律法规及其实施细则的规定，将登记事项向营业所在地登记机关提出申请，并经登记机关审查核准，载于商事登记簿的综合法律行为。商事登记制度改革，是对工商登记与监管的一次创新，成为推动政府职能转变和行政体制改革的突破口。
一、商事登记制度改革的导向及主要内容
2013年3月14日， 全国人大第十二届第一次会议批准通过《国务院机构改革和职能转变方案》，启动了工商登记制度重大改革，全力构建“宽进严管”的工商登记管理制度体系。
（一）工商登记程序由“先证后照”向“先照后证”转化
《国务院机构改革和职能转变方案》规定，“对按照法律、行政法规和国务院决定需要取得前置许可的事项，除涉及国家安全、公民生命财产安全等外，不再实行先主管部门审批、再工商登记的制度。” 商事登记制度改革遵循便捷高效、规范统一、宽进严管的原则，改革商事主体资格登记与经营资格许可审批相分离，将大部分的“前置审批”改为“后置审批”，经营者先办理营业执照便可从事一般生产经营活动，对必须经审批的，再办理许可审批，在取得“证”后，开展相关经营。
这一举措可以让更多的经营主体进入市场，活跃市场经济，但是，也可能会导致商事主体在后置审批许可环节遇阻，致使市场上出现大量的“有照无证”现象，给市场监管带来新的压力。
（二）注册资本由实缴资本制向认缴资本制转化
改革前，公司注册资本实行实缴登记制。改革后，取消公司注册资本最低限额，实行由公司股东（发起人）自主约定认缴出资额、出资方式、出资期限等，并对缴纳出资情况真实性、合法性负责的制度。
注册资本由实缴登记制改为认缴登记制，大大降低了商事主体进入各自经济活动的门槛，有利于实现社会经济资源的优化配置，但由于降低了注册登记门槛，客观上又可能会助长空壳公司、皮包公司的兴起。
（三）住所登记由允许“一址多照”和“一照多址”
改革前，住所登记需要审查住所用途和使用功能，实行“一址一照”。改革后，放宽工商登记条件，降低准入门槛，申请人提交住所使用证明，工商机关不再审查住所用途，允许“一照多址”、“一址多照”。
这意味着申请人只需提供场地必要的司法证明或行政管理证明即可，虽有利于程序的精简，但也加大了各行业主管部门对市场秩序管理的难度。
（四）年检方式实行年度报告制
改革前，企业和个体工商户实行年检（验照）制度，市场主体退出市场主要是注销和吊销两种方式。改革后，取消企业年审，实行企业年报备案制度。同时增加市场主体退出市场增加经营异常名录制度，对违反商事登记有关规定的商事主体，从商事登记名录中剔除，归纳到异常名录。
企业年度报告制度通过在公共平台公布企业的经营状况， 增加企业相关信息的透明度，强化企业的社会监督，节约行政资源，提高监管效能。
（五）注册登记的电子化
网上申报、网上受理、网上审批、网上注册，实行“全流程、无纸化”网上办理，实现商事登记全流程电子注册。此举极大简化了注册登记程序，提高了注册登记效率，一方面为市场主体的登记带来便利，另一方面也对后置行政审批的效能形成了“倒逼”机制。
二、商事登记制度改革对烟草零售许可证管理的影响分析
在原来的商事登记制度体系中，烟草零售许可是烟草零售市场主体工商登记的前置条件。改革后，“宽进严管”的制度体系，对烟草零售许可的准入审批及后续管理均产生了诸多影响。
（一）先照后证流程的影响
改革后实行“先照后证”，将办理工商执照作为烟草零售许可的前置条件，彻底改变了烟草零售许可办证的管理流程。这就意味着，若想进入烟草零售行业，必须先行取得营业执照，再行申请获得烟草专卖许可证。一方面，若烟草行政主管部门未能及时改进许可审批制度，使经营资格审批滞后于商事主体的经营活动，将产生监管的空档;另一方面，若经营主体法律意识不强，取得营业执照后仍从事烟草销售，将导致“有照无证”现象的增加，给卷烟市场监管带来新的压力。
（二）进入门槛降低的影响
《烟草专卖许可证管理办法》要求根据辖区内的人口数量、交通状况、经济发展水平、消费能力等实际情况综合确定卷烟零售点设置布局，以保证有序的卷烟市场环境，保护零售户和消费者利益。由于商事登记制度改革降低了注册登记门槛，大量商事主体进入市场，将导致烟草专卖零售许可证潜在申请主体及实际经营主体的增加。在全球控烟的大环境下，这一变化将烟草零售许可证的总量控制和后续监管带来一系列不利影响。 （三）经营资金认定的影响
《烟草专卖许可证管理办法》第十四条第（一）项规定申请烟草专卖零售许可证的条件之一是“有与经营烟草制品零售业务相适应的资金”，而且现代零售终端的建设，也要求零售户有一定的资金投入保障。烟草零售许可如何遵从商事制度改革精神，降低许可证的申请条件，是否取消资金的限制以及采用“认缴制”，同时，若按照起初认缴资金可以为零执行，是否会对日后烟草零售的经营资金链产生一定的不良的影响。这些问题，值得在实践中认真思考和科学应对。
（四）登记住址放宽的影响
改革后住所登记允许“一址多照”和“一照多址”，申请人提交住所使用证明即可登记，工商登记机关不审查住所用途和使用功能，而《烟草专卖许可证管理办法》第十四条第（二）项规定“有与住所相独立的固定经营场所”。在商事登记改革的背景下，如何依法认定烟草专卖零售经营场所的固定性以及独立性，同时，由于许可证、营业执照在零售户经营地址这一登记事项上可能产生不一致，给后续的监管也提出了新的挑战。
（五）电子登记制度的影响
实践中，申请人一般以书面方式提出申请，对于申请人的申请，烟草专卖行政主管部门经过形式审查后，认为申请事项依法属于本机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，予以受理。之后再进行实质审查，包括书面审查和实地核查。商事登记制度改革推行全程电子注册登记制度，这也是烟草专卖许可需要与时俱进简化程序、提高效率，优化改良的方向。
三、商事登记制度改革后加强烟草零售许可管理的对策建议
在商事登记制度改革的背景下，烟草专卖部门作为行政管理部门，应立足于法律法规，顺应商事登记制度改革要求，合理调整烟草零售许可监管制度，改进和加强管理，推进行政审批制度改革，从而不断巩固和加强烟草专卖制度。
（一）灵活处置，设定资金准入条件
1.合理使用自由裁量权。《烟草专卖许可证管理办法》用对经营资金的表述是“相适应的资金”，对具体的数额并没有规定，各地烟草行政主管部门可以根据当地的总体经济水平，人均收入水平、卷烟销售数等相关指数进行权衡确定。
2.采用资金认缴制。根据商事制度改革精神，应由实缴制转为认缴制。可以通过签订承诺书的形式实行经营资金的认缴，承诺其有必要的资金投入，顺利开展后续经营活动。
（二）区别对待，坚持营业场所固定、独立原则
通过区别对待的办法实现经营场所照址相衔接，属“一照一址”的，以工商营业执照登记住址为经营住址，办理烟草零售许可证;属“一照多址”的，坚持一个住址办理一个烟草零售许可证;属“一址多照”的，按“受理在先原则”，为该住址办理一个烟草零售许可证。
（三）及时跟进，杜绝许可管理空档
1.健全部门联动机制。推广建立部门监管信息共享机制，形成统一、开放、竞争、有序的市场准入机制和后续许可管理体系。强化应用商事主体信息公示平台，多渠道加强与商事登记部门的信息实时互通，有针对性地开展巡查监管，督促监管对象在办理许可后再开展经营业务，确保经营项目中含有烟草专卖许可审批事项的商事主体尽快申领专卖许可资格，实现登记、审批、监管三个环节信息的无缝对接。
2.加强并完善无证户管理。对于持有工商营业执照的无证户，区别对待。对于符合烟草专卖零售许可条件和布局规划的无证户，应协助办理许可证;对于有条件达到要求但尚未达到的，在规定期限内达到专卖要求后，为其办理专卖零售许可证;对于不具备经营条件或不符合布局规划的，应坚决予以取缔，并函告商事登记部门变更登记范围或注销执照。
（四）创新流程，推行电子化审批模式
在形式审查阶段，逐步引入并着力推行网上申请、网上受理，通过网络对于申请人的申请进行形式审查，不符合法定条件的，作出不予受理或不受理决定，程序终结;符合法定条件的，予以受理，申请人再向烟草专卖行政主管部门填报格式文本。烟草专卖行政主管部门在形式审查后，再对已受理的行政许可开展实质审查。此举一方面符合行政许可改革趋势，方便社会公众、降低办证成本;另一方面提高烟草零售许可的行政效能，在新形势下巩固专卖制度。
（五）依托改革，加强烟草零售后续监管
1.借助商事主体经营异常名录制度加强监管。商事登记制度改革的一个重要内容，是将有违法违规行为的市场主体列入经营异常的“黑名录”，定期向社会公布，提高企业“失信成本”。依托这一制度，将被依法取消经营资格的卷烟零售户，纳入异常名录，创造公平、规范与自律的卷烟市场秩序。
2.借助多元化的市场监管模式创新监管方法。改进市场检查工作机制，由以往的定期检查与日常检查方式转变为运用“5+2”、“白+黑”错时检查、交叉检查等多种方式，加大对辖区市场违法违规经营活动的精准查处。同时建立违法行为曝光机制，定期在媒体曝光违法零售户，全面强化日常监管力度。
3.借助部门监管信息共享机制加强监管。不仅要加强内部各部门协作，更要重视与公安、工商、运管等部门的深度联合，畅通信息共享平台，建立无证（照）经营、证照不符等行为监管情况通报制度，构建多元协同执法工作机制。
四、结语
商事登记制度改革，不仅仅是一项单纯的工商登记改革，更是一项为完善市场经济体制，涉及行政体制改革的综合措施。当前，营造更为宽松便利的营商环境已经成为共识，在简政放权的背景下，作为烟草行业，应创新专卖许可管理机制，提高零售许可监管效能，顺应商事登记制度改革潮流，为烟草专卖制度在新时期的巩固和发展，创造基础条件。
