我国欠发达地区村级财务审计问题探析
2006年中央一号文件提出“切实维护农民的民主权利。健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制，进一步完善村务公开和民主议事制度，让农民群众真正享有知情权、参与权、管理权、监督权……”。村民自治制度至今在我国农村地区已实施了近二十年。然而在对安徽省某县部分乡村的实地调研中，我们发现村民很难通过行使民主权利来对村级财务进行有效监督。在有效推进欠发达地区农村民主化进程的同时，积极探索村级财务审计工作，发挥审计在欠发达地区村级财务监督中的作用势在必行。
一、欠发达地区村级财务监督存在的问题 村级组织内部民主管理监督与外部监督的结合构成了村级财务监督体系（如图一），然而调研中发现各监督方式的实际监督效果却不尽如人意。 1、内部监督。根据村级财务运作流程，可将其分为以下四个层次： （1）村级会计机构的内部控制监督 村级组织通过设立健全的会计机构、配备专职会计人员、明确职责分工、规范操作方法和流程等，完善内部控制制度，可以从源头上做好村级财务的管理监督。调查中我们发现很多村级会计机构过于简化，人员配备不足，会计人员综合素质较低，同时村级组织传统的权力结构使会计人员的工作常受制于村支书和村主任。这些都制约了会计机构内部控制制度的有效实行。 （2）村民会议或村民代表会议的民主决策监督 在欠发达地区，从文化素质、维权意识层面来看，村民处于弱势地位。广大村民和村干部之间往往存在信息不对称，广大村民容易受蒙蔽。村民会议或村民代表会议的民主决策管理监督也因此往往流于形式。 （3）村民理财小组的民主监督 村民理财小组是村级财务监督的常设机构，广大村民委托村民理财小组对村级财务进行民主监督。但村民理财小组在人员配备上的不合理（如缺乏通晓财会知识的人员、其成员与村干部之间的利益相关性等），以及村干部对本村财务信息的控制、不配合等使得村民理财小组无法有效开展对村级财务的民主监督。 （4）广大村民通过村务公开对村级财务进行民主监督 2004年6月22日中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发的《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》，对村务公开的内容、时间、形式、基本程序等作了进一步完善，以切实保障广大村民的民主权利。但在安徽省某县我们对240余位村民的问卷调查中仅有5%的村民对村务公开的实施情况非常满意，48%的村民较满意。欠发带地区村务公开在内容上不全面、时间上不合理、形式上不规范等使其作用大打折扣，村民对通过村务公开来对村级财务进行民主监督已无信心。 2、外部监督。主要包括以下两种方式： （1）乡（镇）农经站对村级财务的指导监督乡（镇）农经站代表乡（镇）政府行使对村级财务的管理监督权，是村级财务的直接管理者。目前这种监督方式主要存在两方面不足：首先，农经站是专门的经济管理部门而并非独立的专门的监督机构，它的监督要依附于其基本的业务；其次，个别地方“蜕变”了的乡（镇）、村两级组织之间的关系容易滋生腐败问题。此外，有的乡镇在精简机构的过程中已将农经站撤消，政府对村级财务的监督不得不改由其他部门执行。 （2）乡（镇）审计办对村级财务的审计监督目前我国欠发达地区村级财务审计很不普遍。在已经开展村级财务审计的地方，该项工作主要由乡（镇）审计办负责。但很多乡（镇）审计办只是挂牌子，存在诸如没有独立的机构、专门的工作队伍、专门的经费，审计队伍力量不足，制度不健全等问题，该项工作大多也只是流于形式，并没有真正对村级财务依法独立进行审计。 二、当前欠发达地区有效开展村级财务审计的措施探究 鉴于以上分析，我们认为主要可以从以下三个方面着手，探索村级财务审计的合理途径。 1、合理构建村级财务审计组织 村级财务审计的机构、人员构成情况将直接影响审计的质量。 （1）建立灵活、高效的村级财务审计机构。在我国欠发达地区，村级财务审计机构存在主体地位模糊、职能偏差、独立性不高等问题。高效开展村级财务审计工作必须以独立高效的专职审计机构为依托。村级财务审计机构的设立可以采取两种方式：一是对现存于乡（镇）农经部门、财税部门、审计办的负责村级财务审计监督的机构、人员进行重组，在乡镇政府设立专门从事农村审计工作的专职审计机构。县级审计部门及其他经济管理部门要加强对其工作的指导和监督。二是由县级审计部门在各个乡镇或由几个乡镇组成的片区设立审计中心作为专职派出审计机构。县（市）审计局对该专职派出审计机构直接领导，并赋予行政执法权。该专职派出审计机构在向县（市）审计局报告工作的同时也要向所在区域乡镇政府报告工作。总之，在机构的设置上确保村级财务审计机构工作的独立性、权威性。 （2）重视并努力培养专业化村级财务审计队伍 当前农村审计队伍力量不足是阻碍农村审计工作开展的一个瓶颈。壮大村级财务审计队伍可以从以下三个方面着手：首先，从县（市）审计机构中公开选拔一批作风正派、相应专业知识和业务素质过硬，并有较强的分析判断能力和领导能力的审计人员加入村级财务审计队伍之中，作为村级财务审计队伍的核心并领导其他人员开展工作。其次，从各乡镇农经部门、财税部门、审计办，以及村组织会计人员中公开考核选拔一批懂政策、有经验、有技能，并具备良好职业道德人员进入村级财务审计队伍。此外，有关院校、培训机构等应为村级财务审计培训一批高素质的专业人才。 2、立足实际灵活高效开展欠发达地区村级财务审计工作 （1）针对村级财务审计尚不普遍的实际，加大村级财务审计制度在欠发达地区农村的宣传工作 一方面，通过宣传可以使村干部和广大村民充分了解村级财务审计的背景、意义、审计流程、审计结果及相关法律法规规定等，使他们配合甚至支持村级财务审计工作，保障村级财务审计在广大农村的顺利高效开展。另一方面，可以对村干部起到警示作用，督促他们加强自律、依法行政，努力维护农村稳定，促进农村经济发展。 （2）针对欠发达地区村级财务审计工作量大的实际，探索对村级财务实施动态审计 （3）根据各有关方面的需要，合理公布审计结果 在对村级财务进行审计后要及时对审计过程中普遍性、带有倾向性的问题进行认真总结，多向有关政府部门提供高层次的审计结果，为其决策提供依据。同时应及时向被审计村提供合理的审计意见或建议，实现“一帮、二改、三促进”，真正发挥好村级财务审计的服务职能。审计报告的公布应与村务公开相结合，通过村务公开向广大村民公布。所以，为满足广大村民的需要，要注意村级财务审计报告编写的灵活性，切莫死板地遵循有关国家审计规范、操作程序，应采取既简洁又通俗易懂的方式，让村民看清看懂。 3、完善审计法规体系，保障村级财务审计依法有效开展 到目前为止，由于我国绝大部分农村村级财务审计工作尚未开展，有关村级财务审计的法律、法规、制度还很不完善。村级财务审计工作的高效开展，必须进一步完善我国的审计规范体系。从法律上明确村级财务审计机构、人员、工作、经费上的独立性，为依法开展村级财务审计提供法律支撑。