摘要：社会经济发展过程中，各类专项资金在公共财政支出中的比重逐年加大，其运行过程和使用效益受到了各级党委政府和社会公众的共同关注，如何分配、管理和使用好这些资金，最大限度地发挥其经济效益和社会效益，成为关注的重点。本文从财政专项资金审计中出现的问题入手，结合审计整改取得的实际成果，提出了进一步提高财政专项资金使用效率和发挥更大作用的对策和建议。
关键词：财政专项资金；审计；问题；对策
近年来，随着社会经济的快速发展，公共财政职能不断强化，财政专项资金作为财政支出的主要形式，其支出内容不断丰富、范围不断扩大、规模也不断加大，并更多地向事关国计民生的重要领域倾斜，同时引发的人民群众的关注度也越来越高，如何将财政专项资金使用效益发挥最大化已是政府和社会公众的关注重点。财政支出中专项资金的投入、使用和管理要求单独核算、专款专用，但通过近几年的审计，发现县级财政专项资金在分配、使用和管理过程中存在一些问题，影响了财政专项资金使用效益和效果，本文针对财政专项资金审计出现的问题，分析原因，提出一些提高财政专项资金使用效率和使用效益的对策和建议。
一、财政专项资金的概念
财政专项资金是指各级政府为扶持、发展某项事业，促进社会发展、专门设立的，具有专门来源和专门用途的资金，是政府履行公共管理职能和公共服务职能的物质保障。这部分资金要求进行单独核算，专款专用，不能挪作他用。
二、存在问题和产生原因
（一）拨付和管理制度上缺乏约束。审计中发现各级财政部门均有不同程度的专项资金滞留、滞拨现象，还有一些对财政专项资金具有二次分配权力的主管部门或单位，因各种原因将资金长期闲置，形成专项资金沉淀，导致资金未能发挥效益，或拨付项目资金进度滞后，不能及时将财政专项资金下拨到项目实施单位，影响了专项资金功能的发挥。如：某区审计局在对公共卫生事业专项资金进行审计时发现，在财政局相关科室和卫生局账上就有一千五百多万元的专项资金滞留未下拨，这种现象直接影响到项目实施进度和专项资金使用效率。
（二）资金预算编制不够严谨细致。一些单位对于专项资金的使用，年初预算只下达了一个总额，未按规定编制明细预算，即没有明确资金最终安排的单位和具体项目，在一定程度上削弱了预算执行的刚性约束，不利于相关部门进行监管。另外还存在项目资金超预算执行的情况。一些财政专项资金在实际执行中超预算现象严重。如：某区审计局在审计某乡镇“村庄建设与环境整治项目”资金时发现，该镇某村工程概算为256万元，实际投入570.76万元，超支了一倍多，这部分资金只能由镇村财政自行承担，给镇村带来财政压力。
（三）没有建立合理的管理制度，影响资金使用效率
1.计科目核算不规范，账目混乱。审计中发现，很多单位并没有对财政专项资金做到单独核算。一些单位财务对收入和支出科目均不设二级子目，有的就在往来帐中核算，导致账面不能清晰反映某类专项资金的收支、结余情况，长期如此，会造成各种专项资金之间、专项资金与部门经费混用，易形成挤占，影响资金使用效益。如某区环保局2009、2010两年财政预算安排的污染源防治经费71万元，均没有单独核算，而与本级预算安排的行政事业经费合并一起核算，账面不能清晰反映此专项资金收支、结余情况。
2.项目设置缺乏统筹整合，使用绩效不高。部分资金项目设置缺乏统筹和有效整合，造成专项资金项目多而杂，有的项目设置内容相近，未能实现预期的经济价值和社会价值，有的是因为配套工程没有建成导致项目整体效益未能发挥，有的是因为项目本身可行性不够充分脱离实际。如在审计某区“残疾人托养经费和居家养老资金” 项目资金时，部分乡镇对已拔的资金并未完全使用，在通过对某乡镇实地走访时发现使用效果欠佳，这部分资金在实际使用时与敬老院建设资金混合使用，专项资金使用形成的社会效益不明显。
（四）制度执行缺乏规范，将财政专项资金出借。一些单位违反专项资金管理的有关规定，将财政专项资金出借与项目无关的外单位，用于其他开支，使财政专项资金被非正常占用，增加财政资金调度难度，甚至形成呆账坏账，造成专项资金损失。审计中发现，某区财政局将支农资金几千万元违规出借，借出的款项当年并不能按时足额收回，造成拖欠。
（五）违反规定挪用、侵占专项资金。审计发现大部分资金使用单位或多或少都存在这一现象，有的是直接在专项资金中列支办公经费，有的通过调整帐务，用专项资金结余冲减事业费支出，一些单位以业务费不到位、公务费不足为由，擅自改变专项资金用途，挤占、挪用专项资金。如某区财政局挪用基本建设资金几千万元用于垫交耕地占用税。一些乡镇、部门在财政专项资金中列支工资、奖金补助等。有的专项资金主管部门将资金下拨后，又从项目申报单位按一定比例收回部分资金归己所用。如某乡镇农技站将下拔的秸秆还田专项资金23.9万元拔到各村，随即以收取服务费的形式回流19.49万元，变相套取财政专项资金。
（六）资金监管缺少管理手段和力度
1.专项资金使用监管力度不够。一是财政部门监督缺少有效手段。部分财政专项资金补助金额小、涉及面广、补助单位多，财政部门仅局限在资金拨付前的条件审核，重分配轻管理，对资金拨付后项目单位是否按要求实行财务和资金管理，缺乏追踪问效机制，使专项资金的绩效监管处于空白。如某区审计局在对领取农机补贴的乡镇农机合作社走访时发现，乡镇农机合作社所购农机具均未建立完整的财务核算，所购农机具均未入固定资产账，这种现象很容易产生虚报冒领、骗取农机补贴的违法行为。二是业务主管部门监督主动性不强。对下拨后的专项资金的使用情况缺少跟踪监管，对资金使用事中跟踪、事后产生的效益关注较少。如审计某区残联专项资金时发现，残联向该区某民营社会托养机构拔入托养经费近五十万元，但审计人员实地走访时发现，该托养机构多年未建账，对于拔入的财物无任何收支记录，专项资金使用不清楚，形成的效益不够明显。三是监管部门处罚力度不够。专项资金涉及的部门多、数额大，财政、审计等监督部门力量有限，难以全面兼顾，同时相关制度中处罚手段单一，多为调帐归还原资金渠道或给予一些象征性的罚款等，因此，部分单位存有侥幸心理，即使被查，也就是调账罚款，无碍于个人、部门利益，这种现象导致查出的问题得不到根本性重视。 2.专项资金使用缺乏绩效评价。目前对于专项资金的使用情况，缺乏科学规范的综合评价以及同类专项资金使用标准的归纳和确定。具体表现在以下三个方面：一是缺乏对专项资金及其绩效目标设立的必要性、重要性和资金规模的合理性的评价；二是安排经费标准不一，缺乏科学合理的标准和依据；三是对专项资金的使用奖罚不分明，用好用差一个样，缺乏考核激励机制。
三、提出建议和对策
（一）严格执行专款文件及国库集中支付制度规定，实行资金直拨项目实施单位，缩短资金在途时间，减少资金流转环节，减少资金的滞留时间，提高专项资金分配的到位率，严格按照预算的要求，按时足额地将各项专项资金拨付给用款单位，避免预算已列支，实际资金滞留在专户的现象，真正发挥财政专项资金的使用效益。
（二）强化专项资金预算编制，严把专项资金项目审批关，减少项目安排的随意性和重叠性。在安排财政专款预算和平时追加专款时加大对项目进行考察、论证和可行性评估调查的力度，在调查的基础上确定是否真的需要Ｏ钭式穑再立项，按照财力情况，科学、合理安排公用支出和专项资金支出预算。使部门预算更加合理化、科学化、人性化。
（三）资金使用部门要树立依法理财观念，合理使用专项资金，杜绝套取、挤占、挪用专项资金现象。对专项资金挤占挪用、虚报冒领、骗取财政专项资金等严重违法违纪行为，要坚决查处，责令整改，并依法追究有关单位和人员的责任，确保财政资金的安全完整和专款专用。
（四）规范财务管理，提升相关人员的综合素质。专项资金使用部门增强财务人员、管理人员责任意识和规范意识，制定科学完整的规范化操作体系，建立健全内部控制制度，按照专项资金的管理要求，合理列支，准确核算，保证会计信息质量，使专项资金使用切实落到实处。
（五）严禁将专项资金借出与项目无关的外单位，借出与项目有关的单位也要列明还款的时间，防止挪用，确保财政专项资金的安全。对违反规定的行为坚决予以纠正，对相关人员要进行处罚。
（六）强化监督力度、完善监督机制
1.明确监管职责，整合监督力量。财政部门要按照“项目批到哪里，责任就跟到哪里”以及“资金流到哪里，监管就跟到哪里”的原则，制定出台《政府专项资金使用管理责任追究办法》，以制度规范行为，保障专项资金的有效实施并建立健全定期检查和随机抽查、专项检查和信访核查相结合的问题查处机制。
业务主管部门要对专项资金的分配、拨付、使用、效益的全过程进行经常性的监督检查，实行常态监督与重点抽查相结合，将事后抽查转为事前、事中、事后的全程监督，减少专项资金管理使用中的风险。
财政专项资金监督必须充分整合专业审计、监督、及社会公众等监督力量，在各个环节、层面发挥作用，构建财政专项资金大监督的格局。对于发现的违法违规问题依法依纪查处到位，对违法违纪行为，依法依纪追究责任人的纪律责任和法律责任，达到“查处一件，影响一片”的效果，依法推进财政专项资金规范有序的运行。
2.完善资金绩效管理、考评机制。建立多层次绩效评价体系，促进专项资金全方位的健康运行。充分发挥相关和领域的专家、财政部门、资金使用单位及相关部门的积极性，设计科学易操作的管理指标和评价体系，合理确定专项资金支出绩效评价目标和重点，建立健全专项资金支出绩效评价办法，资金使用绩效评价结果与预算安排挂钩，对考评好，资金使用效果好的单位，继续支持或加大支持力度。强化资金使用单位领导“专款专用”意识，引入领导问责制度，对思想上对专项资金管理和使用不重视，挤占挪用的领导干部要实行问责制度，追究责任，将绩效评价结果纳入干部综合考核范围。
参考文献：
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（作者单位：江苏省淮安市淮安区审计局）
