浅谈“新网工程”专项资金审计的重点、难点及对策建议
中华全国供销合作总社于2006年开始在全国供销合作社系统组织实施的“新农村现代流通服务网络工程”（以下简称“新网工程”），旨在大力发展农业生产资料现代经营服务网络、农副产品市场购销网络、日用消费品现代经营网络和再生资源回收利用网络。为推动“新网工程”建设，中央财政于2007年开始在年度预算中设立了“新农村现代流通服务网络工程”专项资金，且支持的专项资金数额逐年增加。地方各级财政近年也陆续出台“新网工程”专项资金，配套支持地方“新网工程”建设。加强对“新网工程”专项资金的监督与管理，确保其专款专用，客观评价专项资金绩效，是摆在各级供销合作社内部审计机构面前的一项重要课题。笔者结合近几年的工作实践，试就“新网工程”专项资金审计的重点、难点及对策与建议等谈点粗浅的看法。
一、专项资金审计的重点 （一）专项资金申报主 体是否合规。财政部每年在印发的《新网工程专项资金申报指南》中，对专项资金申报主体的资格条件有着明确规定，特别是要求供销合作社在项目单位注册资本中所占的股权必须达到规定的比例以上。在开展专项资金审计时，通过查阅项目申报单位的公司章程、会计账簿的“实收资本”科目明细账及其原始凭证，必要时可到申报单位注册登记的当地工商部门查询相关资料，查清查实财政部文件规定日期申报单位的注册资本及其股东股权结构。 （二）申报专项资金计算是否准确。通过查阅申报单位项目实施期间的年度会计报告、项目书等资料，看是否存在虚假立项、虚假或人为夸大概算等问题。特别是所申报项目是否进行了可行性研究，背景是否真实，建设条件是否落实，可行性研究内容是否完整，技术经济论证是否切实可行，是否符合当地自然条件；审查项目概预算的经济合理性，即是否体现科学、可行和节约的原则。涉及工程建设的还应审查工程设计概算和施工图预算编制是否合规、正确、完整等。 （三）专项资金是否及时足额到位。采取跟踪审计法，审计到位资金的合规性和时效性，资金是否按照预算或规定来源渠道及时到位。在实际操作中可将财政部门下达的指标与项目实施单位实际收到的专项资金进行核对，审查是否及时足额到位。若发现未及时足额到位，必须查清原因。发现违纪违法应按规定程序报告有关职能部门处理。 （四）专项资金的使用是否合规。一是从审阅会计账证及票据等原始凭证入手，按照重要性原则，检查专项资金支出有无严密的审批手续；票据是否合法，资金投放是否符合政策，支出内容是否真实，用途是否符合要求，有无截留、克扣、挪用、虚报冒领、擅自改变用途等情况。二是使用过程是否体现合理、节约的原则。检查各项支出是否精打细算，是否编制计划和办理申请报告，有无随意扩大项目规模与建设标准；所购物资是否必需、合理，有无办理必要的验收、保管、领用手续。三是财政专项资金是否按照项目进度使用，能否满足项目质量要求，办理工程资金结算是否履行了必要的审计或审核手续。 （五）专项资金的管理是否规范。采用查阅法和测评法，审查项目单位是否建立了规范有效的专项资金管理与内部控制制度，各项制度是否得到严格执行；专项资金管理工作机制是否健全，相关部门分工是否合理、职责是否清晰；涉及基建工程类项目，是否落实项目法人制度、招标投标制度、工程监理制度、合同管理制度等。 （六）专项资金扶持项目的资金来源是否到位。项目申报书、可行性研究报告中所列的项目资金来源是否到位，是否存在资金来源不落实而导致项目建设延期甚至停止建设，形成“半拉子工程”；是否有人为夸大项目投入规模套取专项资金的现象。 （七）专项资金扶持项目是否达到预期效果。对所实施项目的预期结果（经营目标、社会效益等）与实际结果进行比较，以评价项目是否达到设计要求并如期发挥效益。对网络性投资项目，应对其网络建设是否符合规范标准进行检查。 二、专项资金审计的难点 （一）思想认识不到位。一是项目申报单位“重申报、轻实施”。部分单位对项目的申报、专项资金争取比较积极、主动，对如何使用好专项资金，充分发挥专项资金的效益；如何组织实施好项目建设，尽早发挥项目作用；及时向安排专项资金的上级供销合作社与财政部门反馈专项资金的使用情况、项目实施情况等，没有给予足够重视。二是部分供销社对专项资金在一定程度上存在“重分配、轻监管”。即对财政专项资金如何分配到项目申报单位比较关注，对专项资金指标下拨后的监管尚需加强，对申报单位项目的实施情况也掌握的不够全面。三是审计部门对开展专项资金审计工作的主动性、积极性有待提高。有的地方供销社领导对开展专项资金审计工作重视不够，未给予足够的支持；专项资金审计有时还得不到相关部门的理解与配合。 （二）缺乏规范标准。内审机构如何在专项资金申报、指标下拨、资金使用与项目实施过程中主动跟进，提前介入，由目前的事后监督转变为事前、事中和事后的全过程监管，对专项资金进行及时和全方位审计监督，目前还缺乏规范政策。对专项资金跟踪监管是财政部门和资金使用部门的职责，内审部门开展对专项资金审计工作，目前还缺乏制度规定。审计介入的时机、审计组织方式、程序、内容和重点等仍然处于探索阶段，尚未形成一套行之有效的制度规范；对项目绩效审计评价等也缺乏规范、统一的标准。由于主管部门对“新网工程”专项资金收支的会计核算没有统一规定，各单位因采用会计政策差异对专项资金收支的会计核算不一致，从而使有关财务指标的分析缺乏可比性。
（三）受到审计人力、财力等资源的限制。一方面，各级供销合作社普遍存在一线审计力量不足，聘请社会中介机构参与审计，又要支付一定的审计费用，因而开展工作量大的专项资金审计工作困难很大；另一方面，开展专项资金审计也对审计人员提出了更高的要求，审计人员不仅要懂得传统的财会知识，还需要具备工程、管理等方面的专业知识与技能，这对各级供销合作社审计部门无疑是一大挑战。（四）缺乏强制审计监督的手段。无论是财政部印发的专项资金管理办法及申报指南，还是申报专项资金的项目材料，都没有规定要求审计部门提供审计意见等相关材料。加之开展审计监督或多或少地会触动某些部门的利益，而现行的政策尚未赋予审计更多的监督职责与权力，对相关单位抵制或不配合缺乏强制监督政策要求。
三、开展专项资金审计的对策建议 （一）优化审计环境。 1.要优化领导环境。各级供销合作社领导要增强对开展“新网工程”专项资金审计工作重要性的认识。开展“新网工程”专项资金审计，确保项目单位按规定用途使用好“新网工程”专项资金，是对国家财政资金负责、对人民负责的需要；是对供销合作社事业负责的需要；也是反腐倡廉、爱护干部职工的需要。各级供销合作社领导要把专项资金审计列入议事日程，认真听取关于专项资金审计的意见和建议，及时掌握专项资金审计工作的进展情况，研究解决专项资金审计工作中出现的问题，全面支持审计部门依法履行监督职责，依法依规处理审计查明的各类违纪违规问题。尤其是在审计工作遇到困难和阻力的时候，要给他们撑腰，给他们鼓劲，做审计工作的坚强后盾。 2.要优化内部环境。各级供销合作社审计部门要把对专项资金审计纳入工作计划，要转变观念，克服困难，主动作为。充分认识开展专项资金审计是发挥审计“免疫系统”功能的必然之举，只有及时跟进，全过程跟踪审计，才能及时发现专项资金使用过程中的违法违规行为，确保专项资金专款专用；才能在第一时间捕捉各类带有苗头性和倾向性的问题，不断增强审计监督的时效性和威慑力。 3.要优化外部环境。要加强与其他监督部门的沟通协调，实现审计监督与其他监督方式的有机结合。各级供销合作社要督促所属企业必须积极配合专项资金审计工作，必须树立全局意识、责任意识和廉洁意识，做到既善于积极争资金、跑项目，更善于把资金用好、把项目实施好，能自觉接受审计监督。 （二）硬化规章制度。 1.应出台专项资金审计相关规定。有关部门应在积极探索试点的基础上总结已有的经验，建立与完善专项资金审计的规范和操作指南，对审计的原则、重点、内容、风险评估、审计组织形式、审计结果公开及运用等方面作出具体的规定，为审计人员开展审计提供指导，最大限度地提升审计工作质量，防范审计风险。 2.要对专项资金支持的项目建立审计评价反馈制度。凡获得“新网工程”专项资金支持的项目，必须在规定的期限内由主管供销合作社审计部门出具项目审计评价报告，经省级供销合作社审计部门会同相关部门审核后，报中华全国供销合作总社（可由中华全国供销合作总社统一制订审计评价报告的文本格式）。 3.要提供经费保障。开展专项资金审计工作量大，必然发生一定的差旅、办公经费，需要配备必要的工具，为确保审计监督的独立公正性，此项经费不宜由项目单位承担，各级财政部门或供销合作社应安排专项审计工作经费，为组织开展专项资金审计工作提供经费保障。 （三）强化审计部门上下联动。要注重整合现有资源，加强对现有审计人员的培训和上下级审计部门的联动。全国供销合作总社可有计划地组织省级供 销合作社内审人员共同开展一些专项资金项目联合审计，也可以组织省级供销合作社内审部门交叉审计，以便相互学习，共同提高审计工作水平。上级供销合作社审计部门要加大对专项资金审计工作的指导、检查，及时掌握和处理审计实施情况和审计过程中遇到的困难与问题，加强对专项资金审计工作的统筹协调。 （四）创新审计方法。要缓解审计人员少，专项资金审计需要时间多、工作量大的困难，就必须积极创新审计技术方法，采用分析性复核与现场实地调查相结合、点面结合等审计方法。将账面审计与深入网点乃至农户调查相结合。就账、表、证进行账面审计，可以摸清专项资金投入的总体规模，掌握支出的结构；而在此基础上沿着资金流向，深入乡镇网点、农户及项目实施地进行检查，可以最终核实资金支出的真实性与社会效益。 （五）改进审计方式与审计技术。 1.要注重审计内容的结合。各级供销合作社对投资企业开展的年度审计、任期审计、经济责任审计、投资审计、专项资金审计等应尽可能地相结合与统筹兼顾。 2.在审计方法上做到“人机结合”，运用计算机的各项功能，提高审计效率和审计质量。 3.注重协调相关部门力量的配合或参与。在开展专项资金审计时，审计部门要注重与监事会、纪检监察、财会等部门的协同与配合，必要时可聘请有关方面专家及中介机构参与。特别是在发现违纪违法线索时，应及时提请纪检和司法部门配合查处。