对政府投资建设项目审计的几点思考
近几年，随着国家对西部地区投资力度的加大，各级政府固定资产投资规模呈逐年递增的趋势，尤其是交通、环保和城市基础设施等政府投资建设项目，为改善边远地区生活条件，提高人民生活水平，加强生态建设和环境保护，拉动经济社会全面发展发挥了重要作用。但从审计部门所掌握的情况看，有些政府投资项目建设中存在负债建设、拖欠工程款、投资效益低下、挤占挪用专项资金等不容忽视的问题，究其原因，与当前投资体制中的弊端及干部考核指标体系不科学等等不无关系，需要引起有关部门的重视。
一、政府投资项目在建设中存在的问题及原因分析 问题一：地方政府投资项目负债建设，政府债务负担逐年加大。 目前，各级地方政府大规模举债建设，债务负担呈现明显增长态势。这些政府债务，从其借款渠道看，主要有金融机构贷款、国际金融组织借款、国债转贷资金、施工单位垫资等等；从其表现形式看，有的是显性的，有的是隐性的；从其借款主体来看，或由政府出面，或由财政出面，或由各专业部门、单位出面，但归根结底都属于政府举债；从其借款规模来看，部分地区已超出其能力承受范围。 地方政府大规模举债建设过快弊大于利。西部地区地方财政普遍困难，自筹建设资金能力弱，加上客观存在的投资大、收益慢的现状，缺乏吸引社会民间资本的基本条件，除矿产资源开发外，引入民间投资建设几乎不可能，地方政府为改善基础设施硬环境，只能依靠各种借款来搞建设，投资风险不断向政府集中。应该说负债资金的投入为加快城市基础设施和公共环境建设起到了积极的推动作用，同时也在一定程度上缓http://Www.LWlm.CoM解了加快经济发展所需资金投入与可用财力相对不足的矛盾。但还没有建立一整套有效运行的政府负债的管理机制和相应项目绩效评估制度，高额负债的趋势必然引发一系列的问题，若不加以规范和管理，一方面将会破坏市场经济的信用秩序，危及各级地方政府的信誉和权威，另一方面容易引发财政危机，对社会稳定和财政工作构成不容忽视的潜在风险。它的负面作用主要表现在：一是偿债压力逐年增大，偿债能力本身不足，长此下去，将影响地方可持续发展。二是举债资金脱离了公共财政的监管和地方人大的监督，容易失控，部分债务体现在交通、城建等专业部门，未纳入政府债务规模，造成政府债务反映不实。三是给社会带来不安定因素。施工企业垫资建设项目资金来源无可靠保障，造成长年拖欠工程款，不但不能保证建设项目按时按质按量完成和运行，还会加重施工企业负担，影响施工企业的生存和发展。 《预算法》等有关法律法规严格禁止地方财政出现赤字和地方举债，为什么各级地方政府普遍出现大额举债建设的问题呢？分析其原因，主要如下：一是地方政府财力不足，发展依赖举债。目前财政体制下，地方政府财权、事权匹配不规范，庞大的事权没有相应的财权作保障，为解决地方经济发展与地方财力不足的矛盾，只能另辟蹊径----举债。二是干部考核指标单一，片面追求所谓政绩。我国现在实行的干部考核办法，总是拿些单一的指标作参考，这些指标的制定，往往含有计划色彩，而且还含有一些非理性的主观愿望成分，特别是从上到下的层层传导机制，势必造成一些地方领导为达标或追求自身功绩，不惜举债建设。三是地方政府举债约束机制弱化。国家明确规定不允许地方政府出现赤字或举借债务，但没有可行的约束机制，造成“寅吃卯粮”的现象比比皆是，甚至有失去控制的危险。四是投资体制不完善。一些建设项目立项审批时，缺少科学论证环节，忽视建设资金来源合规性审查。五是部门领导者债务责任不落实，缺乏统一的监督约束机制。债务责任未与权、责、利直接挂钩，这种管理模式势必产生只要银行给贷款就要的思想，至于债务风险则认为是政府和银行的事，因此产生形象工程和政绩工程就不足为奇。 问题二：地方配套弄虚作假，审计信息失真。 当前的投资管理体制下，几乎所有国家大型固定资产投资建设项目都要求在资金方面层层配套，尤其是生态治理、农业开发、林业、水利和公路建设项目。对于西部经济不发达地区来说，地方可用财力仅仅能够维持工资发放和基本运转，自筹建设资金承受能力有限，地方配套资金根本无法落实。从近年审计情况看，地方配套资金能够到位的微乎其微，地方政府往往采用虚报瞒报蒙混过关，有意做大项目、多报项目支出预算，骗取国家和上级投资。为应对上级部门各项监督检查，有些项目实施部门单位为掩盖事实，干脆假戏真做，通过开取正规窗口税票形式将工程项目建设资金虚列转移，再以配套资金形式入账。地方审计部门查出这类问题时，基于各种原因，通常不能向上级审计部门如实反映。 目前，这种虚假配套现象非常普遍，应该从政策上来找原因。分析其原因主要有以下几点：一是各项配套资金过多，超出地方财政承受能力。二是地方保护主义作祟。为套取国家投资，片面追求本地区经济利益，地方政府和有关部门单位领导漠视各项财经法规和财经纪律。三是投资体制不尽合理，项目资金层层配套的科学性有待商榷。 审计认为，这种资金层层配套的形式，利少弊多，应当引起足够重视。其一，经济落后地区在配套资金无法落实的情况下，固定资产投资建设项目“报大建小”，个个如此，必然造 成当地固定资产投资规模统计数据不真实，影响宏观调控政策的制定和实施。其二，配套资金不到位造成建设项目资金缺口大，容易导致一些部门只追求建设项目数量，不求项目质量，留下工程质量隐患。其三，在虚假配套过程中，大额现金交易发生频繁，有些部门单位往往从中处理一些隐蔽性支出内容，部分资金失去监督，容易滋生腐败问题。而且，大量正规的窗口税票成为弄虚作假的工具，加大监督部门工作难度。 http://Www.LWlm.CoM 问题三：项目申报与实际不符，挤占挪用屡查屡犯。 近几年，国家逐渐加大对边远地区重点项目的投入力度，例如通乡（村）公路建设、教育、医疗、小型农田水利等基础设施。这些专项建设资金的使用情况到底如何呢？从审计结果了解情况看，这些资金的安排与具体项目的实施存在着较大偏差，各地不同程度地存在虚假申报项目、调整已批复投资计划、挤占挪用项目资金、改变投资方向等问题，使国家资金未能达到预期的使用效果，财政资金使用效益不能得到充分发挥。主要表现有：一是部分项目多头重复申报，套取国家专项资金，将超额获取资金或挪用于其他建设项目、或用于抵顶配套资金。二是部分项目早已建成，虚假申报成功后，套取资金用于归还欠账，或者挪作它用。三是部分项目迎合国家投向重点，编造工程内容进行申报，申报成功列入投资计划后，再根据地方实际进行调整使用。四是对挤占挪用问题性质认识不到位，认为无关个人利益，是为地方利益考虑，造成屡查屡犯，不能有效遏制。另外，有些建设项目虽然按照要求实施并交付使用，但由于脱离地方实际，成为闲置项目，造成国家建设资金效益差。