对完善政府审计职业培训体系的几点思考
前 言
刘家义审计长在2009年7月召开的全国审计工作座谈会上指出：加强审计队伍建设是经济社会发展对审计工作提出的客观要求，是履行审计监督职责的客观要求，是推动审计工作科学发展的客观要求，我们必须从全局和战略高度，深刻认识新形势下加强审计队伍建设的极端重要性和紧迫性，坚定不移地把建设一支高素质队伍作为根本性、战略性任务来抓。2011年6月审计署制定出台的《审计署“十二五”审计工作发展规划》也要求，要进一步加强干部队伍建设以夯实审计事业可持续发展的根基。随着经济的全球化，审计环境越来越复杂，审计的难度和风险越来越大，对审计人员的要求越来越高，提高审计人员的素质迫在眉睫，而培训是快速提高审计人员素质的最直接、最有效的方式，所以 我们要进一步加大培训力度，通过多种形式，增强培训效果。 由于我国政府审计的重要性和特殊性，政府审计职业培训也必须有不同于普通职业培训甚至内部审计和社会审计培训的地方。本文主要从我国政府审计发展趋势分析展开，对我国政府审计培训体系的完善提出适当建议。 1 政府审计发展趋势与培训重点分析 1.1 政府审计发展趋势分析 自20世纪90年代以来，审计环境发生了很大变化，尤其是随着国家政治生活民主程度的提高和经济体制改革的深化，政府审计不断发展和完善，其在国家和社会中的政治地位日益得到巩固。与此同时，社会对于政府审计的要求也不断提高。为适应审计环境的变化，满足社会的需求，政府审计正在不断努力。 1.1.1 目标导向 《审计署“十二五”审计工作发展规划》提出，要着力构建财政审计大格局，对关系国计民生的重大建设项目、特殊资源开发与环境保护事项、重大突发性公共事项、国家重大政策措施的执行实行全程跟踪审计；积极开展信息系统审计；进一步深化经济责任审计；构建和完善绩效审计评价及方法体系；创新审计方法的信息化实现方式。这些都是在深入总结我国审计实践经验的基础上提出的符合我国发展实际的审计方式和方法，同时也指明了我国政府审计未来的工作方向。 根据上述目标定位可以推断出，在审计工作手段上，我国政府审计正在致力于全面推行和实施审计信息化；在审计工作方式上，政府绩效审计的强劲发展成为必然趋势，经济责任审计将得到进一步深化；在审计工作内容上，政府审计职能将进一步扩展，审计重点呈现多元化格局，审计结果将为国家决策提供更多更重要的支持，审计人员业务范围将随之扩大。 根据《审计法》第十六条至第二十八条的规定，我国政府审计的对象除了中央政府的专门机构、专业主管部门及地方政府外，还包括数以万计的国有企事业单位和金融机构。不同于西方国家，我国国有企业在整个国民经济中占有重要地位，在新时期，国有企业又有了新的发展趋势。首先，国有企业跨国经营的现象比较普遍，对政府审计提出了新的要求，政府审计人员不仅需要掌握财会专业知识，还需要熟悉被审单位涉足国家的语言以及当地的经济、社会、政治、法律、金融背景。其次，国有企业运营规模往往较大，分公司、子公司数量众多，股权结构复杂，涉足经营领域较广，实施信息化程度较高较复杂。 综合以上两个方面，政府审计面临着新的发展契机，既有目标要求，又有环境推动，政府审计需要提高自身能力，以应对新的挑战。但我国政府审计的成熟度与发达国家相比，仍稍显不足，需要完善的地方有很多。其中，政府审计队伍素质的改善是最主要、最直接的因素。 为顺应政府审计发展趋势，我国政府审计的现有人力资源质量与结构亟待作出相应的变化和调整。审计信息化的推进要求政府审计人员具备计算机信息技术相关领域的知识，绩效审计和经济责任审计要求审计人员将审计业务与政府治理结合起来，政府审计职能的扩展和审计对象的多样化要求审计人员的知识储备领域更为广泛。 政府审计的培训重点应包括两方面：一是审计信息化的培训；二是审计专业化的培训。这里的专业化不仅包括专业知识和技能，还包括专业领域审计的经验和知识。这同时也是政府审计培训的目标，即要实现政府审计工作手段的信息化和政府审计工作的专业化。 随着信息技术的发展和普及，各种先进财务软件在被审单位广泛应用，其会计核算、财务管理及业务管理逐步实现电子化。审计机关作为各级政府的组成部门，其审计信息化建设，即金审工程已经初步建立了五大应用系统和信息化相关设施，为履行审计监督职责发挥了积极的促进作用。但是审计人员整体上运用计算机的能力相对于政府审计的要求还相去甚远。 审计署、人力资源社会保障部、国家公务员局于2011年11月在联合发出《关于印发贯彻加强审计机关公务员队伍专业化建设意见实施办法的通知》中提到，审计机关公务员队伍的专业结构要适应审计工作需要。到2013年，各级审计机关具有与审计工作相关的经济类、管理类以及法律、计算机、工程等专业背景的公务员比例应达到80%以上。其中法律、计算机、工程等专业背景的公务员比例，应在2010年的基础上有所提高。同时也提到，要加大在实践中发现、培养和使用审计专业人才力度。 审计人员不仅需要具有广博的知识，而且应在某一领域具有很高的理论造诣和素养，成为复合型人才中的专才。美国审计总署的审计项目大多是由内部不同部门的各方面专业人员合作完成。其内部设有顾问委员会和专家组，成员包括经济学家、管理专家、信息技术专家等，必要时还聘请有关专门人才协助工作，审计组成员的知识和技能结构能够保证其较高审计目标的实现。而我国政府审计机关中审计业务人员的知识结构相对较为单一，绝大部分是会计、审计等专业人员，工程技术、计算机、环保、宏观经济管理等方面的人才较少，降低了审计机关的整体运行效率，这是制约我国政府审计事业发展的“瓶颈”之一。 总之，随着国家政治生活民主化程度的提高和经济体制改革的深化，社会对政府审计的需求逐渐强烈。尤其为适应国家经济结构战略调整，政府审计职能必将进一步拓展，不断地改善和调整审计的作用点。政府审计要做出变革，提高审计人员的素质势在必行。 2 思考与建议 一般来讲，政府审计职业培训一般包括政治理论培训、审计业务知识培训、公共基础知识培训、其他知识培训等内容。要完善政府审计培训体系建设，达到理想的培训效果，应在现有培训内容基础上，一方面必须重视审计信息化的培训，另一方面需注重培养复合型人才，并引导部分审计人才朝“专才”方向发展，为我国审计事业储备力量。为此，提出如下具体措施和建议。 2.1 搞好审计业务信息化培训 信息技术环境中的审计技术与方法，已成为审计基础理论中最活跃、最不稳定的因素之一， 我国政府审计培训应该既把审计业务信息化作为培训重点，也把追求审计业务信息化的最佳效果作为培训目标之一。也就是说，要充分利用审计信息化的优势提高审计效率，降低审计风险，在培训中除注重审计基本业务知识和计算机及相关软件知识外，还应辅以技能型的内容培训。 一方面，在信息技术平台上加强审计分析手段的运用培训。当被审对象规模庞大、关系复杂时，政府审计若是仅运用传统的审计方法可能无法在有限的时间和资源的情况下完成大量的审计任务，而且可能也不符合成本效益原则。分析程序的引入就能很好地解决这一问题。分析性程序可用作风险评估程序、控制测试和实质性程序。这样可以使得政府审计人员将有限的工作时间和精力用在风险较高的领域，不仅有利于提高审计工作效率，而且有助于降低审计风险。 另一方面，借助审计技术与方法的智能化作出审计判断培训。社会公众对于政府审计的期望值在提高，人们期待政府审计能够不断揭露政府工作中深层次的问题。然而，存在于政府部门和国有企业的舞弊现象相比普通企业可能更为隐蔽。要做好这一工作，需要政府审计工作人员利用个人已有的经验、知识、技能来对审计项目进行试探、分析和断定。但是一方面，舞弊行为是一类带有大量不确定因素的半结构化或非结构化问题，动机复杂；另一方面，政府审计的职能进一步扩展，涉及的许多审计活动都是近年来引入的，并且超越了传统的审计工作范畴。总之，仅仅靠已有的历史经验和知识可能不足以做出合理的判断。这就需要有新的技术来“智能地”和“自动地”分析原始数据，为审计人员的决策提供参考，引导审计人员将历史经验总结、科学规律推导和审计人员的专业判断结合起来从而得出合理的审计结论。 2.2 构建分层级、分区域培训体系 我国政府审计职业培训的对象是政府审计人员。政府审计人员接受国家委托，以审计机关的名义，代表国家行使审计监督权。政府审计人员包括政府审计署的审计长、副审计长，地方各级审计厅长、局长，各级审计机关的领导人员和非领导职务的一般工作人员。 由于高层与基层之间、不同地区审计人员之间业务素质差距较大，层级间、地区间资源占有相差较为悬殊，因此培训也应因地制宜、因人而异。审计人员培训应更多关注基层、关注欠发达地区，构建分层级、分区域培训体系，提高政府审计培训的针对性。 例如，审计署工作人员的工作层次分为业务司、特派办及派出审计局。业务司是审计项目的组织者，具体包括审计计划、工作方案制订，审计报告汇总；而特派办及派出审计局是审计项目的具体实施和执行者。就工作内容而言，署业务司需要的是知识储备既广博又精深，对于事物的把握具有很强的前瞻性和宏观性的审计人员，相应地，审计人员应具备以下素质：一是具有很高的专业知识水平，对涉及的业务领域有比较深的研究，能及时发现和把握本领域的发展动态，在一定程度上创新该领域的理论。二是具有一定的审计实践经验，能够很好地解决审计实践中的问题。三是具有创新性的审计职业思维。审计人员的素质要求决定了审计署业务司审计培训的内容和重点。而特派办及派出审计局的审计培训则应着重培训审计执行力、对政策的解析能力等。 2.3 定期开展专门领域案例培训 世界审计组织一直将“经验分享，人人共惠”作为自己的座右铭，成立50多年来，秉承这种精神为建立高效的政府审计体系做出了卓越贡献。它建立了知识分享委员会，该委员会下设10个工作组，就社会关心的问题（如公债、反腐败、金融危机、最高审计机关的职责和作用等）开展研究。我国可以借鉴这种方式来开展政府审计人员培训。面对政府审计对象的多样化以及企业经营领域的多样化，若政府审计人员仅仅依靠以往的经验而不加以适时的学习则难以应对。但是，对于审计而言，同一业务和领域需要的执业能力是相近甚至是相同的，这时先行者的经验便变得尤为重要。我们可以建立政府审计案例分享委员会，形成典型的审计案例库，定期以新业务或新领域的审计案例为内容对审计人员进行培训，同时为政府审计机关提供参考。 2.4 开展心理素质培训 审计人员的心理培训，有利于审计人员良好的心理素质及其个性特点的形成与发展，使其具备完成各项任务所必需的心理素质，保证其在各种复杂、困难条件下能迅速、妥善处理审计工作中的各种问题。审计人员的心理状况对于审计质量有很大的影响。 2.4.1 审计工作心理素质培训 在审计过程中的不同阶段，审计人员心理活动会发生变化，主要表现为项目开始阶段的冲动和畏难心理，项目实施阶段的速成心理和拖延心理，项目终结阶段的摆脱和懈怠心理。这些心理变化是审计人员的正常心理反应，但是，如果我国政府审计人员在审计工作中无法做好自身的心理状况调整，必将给审计工作质量和效率带来负面和消极的影响。因此，在政府审计人员培训中应当引入审计人员自我心理调节的方法，并引导政府审计人员加强自身修养，提高心理系质。 2.4.2 审计职业心理素质培训 由于政府审计的特殊性，相比社会审计人员和内部审计人员，政府审计人员可能面临更大的责任和压力，他们坚守的是国家的资产，监督他们的是人民大众。对于政府审计而言，审计人员具有一定知识技能只是改善审计绩效的一个必要条件，而不是充分条件。政府审计人员承受的心理压力是巨大的，包括工作绩效的压力、家庭生活的压力、社会人际关系的压力等。由于政府审计工作涉及诸多单位的利益，面临的诱惑也很多。尤其在中国几千年受儒家文化熏陶的文化背景下，政府审计人员独立性受到前所未有的挑战。政府审计人员培训应当吸纳相关心理培训，积极正向引导审计人员的心理行为，从而保证政府审计质量，真正发挥政府审计免疫系统的作用。