政府投资建设项目的社会审计与政府委托模式探讨
当前及今http://WwW.LWlM.cOm后一段时间，投资需求将一直是我国经济增长的强劲动力，而政府投资和以政府投资为主的建设项目（以下简称政府投资项目）则又是投资的主要构成。加大对政府投资项目的监督力度，开展政府投资项目的绩效审计，促进提高财政资金效益，是各级政府的一项重要工作任务。按照审计法赋予审计机关的职责，由审计机关承担政府投资审计责无旁贷，但是，当前政府投资审计任务重与审计机关审计资源不足的矛盾异常突出，各级审计机关只能选取重点建设项目开展审计，在政府投资审计监督领域，国家审计缺位明显。
独立性是审计监督的本质属性，尤其应独立于被审计单位，但事实上，我国政府投资项目社会审计的委托模式存在着严重的制度缺陷，导致社会审计机构从根本上丧失了独立性。本文试图探索建立政府投资项目社会审计的政府委托模式，真正使社会审计机构保持独立性，为保证社会审计机构出具的相关审计报告的质量提供制度保障。 一、社会审计机构参与政府投资项目审计的现状 社会审计是指以经政府有关部门审核批准的注册会计师为主体，接受委托，依法独立开展业务，有偿为社会提供审计服务的职业活动。社会审计机构只有接受委托才能开展审计，受托审计的特征决定了社会审计机构要依委托人的要求来开展审计，在委托协议中明确双方的权利与义务，确定审计目标，并按照行业标准向委托方收取费用。在投资审计领域，参与社会审计的人员已不仅仅限于注册会计师，具备执业资格的造价工程师、资产评估师、土地估价师等也已广泛参与；受托审计范围也不仅仅限于工程竣工决算审计，还包括建设项目的预算执行和结算审计。当前，未纳入国家审计计划的政府投资项目往往由项目法人直接委托社会审计机构实施。由社会审计机构出具相关审计报告，向项目法人收取审计费。 二、政府投资建设项目社会审计模式存在的问题 这种由被审计者选择社会审计机构并为之付费的委托模式，被审计者出于私人或小集体利益，往往利用审计的选择权和支付审计费对社会审计机构施加影响，尤其是在目前审计市场不成熟，社会审计机0构存在恶性竞争的大环境下，社会审计机构迫于生存压力，不得不屈从于被审计者的利益，从而丧失职业道德。 这种制度安排不可避免地导致社会审计机构的经济利益与被审计者的利益密切相关，社会审计从委托伊始就丧失了独立性，不能保证监督目的的实现。一是不能发现工程价款结算中的高估冒算。在工程建设领域存在的突出问题中，因建设方、施工方、监理方串通舞弊形成的违法违规问题不在少数；审计机关在政府投资项目审计中，也对建设方、监理方为施工方代言的现象屡见不鲜。二是不能揭示工程管理存在的问题。社会审计机构出于“为尊者讳”，常常不揭示工程管理中存在的问题，导致工程管理方面的问题得不到及时纠正。 目前，我国主要通过强化社会审计机构的法制建设和职业道德约束来提高其诚信水平，这虽然能在一定程度上弥补委托模式的制度缺陷，但是，只要社会审计机构由被审计者进行选择并支付报酬，就无法真正保证其利益的独立性，从而影响政府投资项目审计质量。 三、构建政府投资建设项目社会审计的政府委托模式 政府投资项目社会审计应建立科学的政府委托模式，通过在政府部门设立专门的机构，对政府投资建设项目社会审计进行委托、监督是一种较为可行和有效的委托模式。 （一）委托机构的设立 对委托机构的设立，一种较为可行的方式是在审计机关内部设立专门的业务机构，代表政府履行委托权利。有三方面的理由，一是审计机关可从国家审计视角，对社会审计机构提出审计要求，从而可以更好地实现审计目标，达到审计监督目的。二是审计法赋予审计机关核查权，对社会审计机构出具的属于审 计机关审计监督对象的单位的相关审计报告进行核查，能够及时发现和防止社会审计机构的不当行为，从而保证审计报告质量。 这种将委托权与监督权集于一身的委托模式，保证了社会审计机构的独立性。社会审计机构在承接和开展业务时，出于自身生存发展的需要，必然会高度重视审计质量，有利于建立起提高政府投资审计质量的激励机制。 （二）委托环节的管理和信息披露 审计机关选择社会审计机构时，应本着公平、公开、公正的原则，依据诚信档案和业务能力进行选择，并尽可能实行http://WwW.LWlM.cOm跨地区选择和定期轮换制。一是设立社会审计机构备选库。采用招标方式选取一定数量的具备执业资质、质量、信用、廉洁等方面条件的社会审计机构，备用候选。二是对社会审计机构实行动态管理。每年根据社会审计机构参与政府投资项目审计报告的核查质量，将质量差、信用低的社会审计机构淘汰出局。三是建立信息公开披露制度。 （三）审计经费的来源 由于项目投资构成中包括项目审计费，审计费可以从财政投资部分予以解决，按照审计机关签约并最终确认的审计费，采用国库集中支付的方式，直接支付给社会审计机构。这种方式可以切断社会审计机构与建设单位的利益关系，进一步保证审计的独立性，也规避了审计机关向建设方收取审计费的尴尬行为。 总之，构建科学的政府投资建设项目社会审计委托模式，由政府作为公众利益的代言人和社会秩序的维护者，直接参与政府投资建设项目社会审计的委托和监督，是保证社会审计机构独立性，提高政府投资项目社会审计质量的治本之举。