摘 要：项目制不仅是一种行政体系的技术治理手段，也是国家体制衍生出的一种实践性的制度形式，而在实践中，作为实践主体的基层政府会根据自身的科层地位和地方利益而进行包装、变通、共谋项目和钓鱼工程来进行项目执行和项目制定。项目制作在治理体系中是一种有效的治理手段，并会继续运用，但是其衍生出的系统风险更值得关注，这种技术性和风险性为理解中国社会的变迁提供了一个可能的视角。
关键词：项目制；基层政府；政府行为；治理手段；系统风险
一、引言
改革开放以来，政府与市场始终是决定着中国社会经济发展总体格局的两大主导性因素，其中，政府与市场的关系从不缺少经典社会学家的分析，而近几年兴起的“项目制”也具有类似的研究意义。新世纪以来，“项目”和“项目制”已经渗透和浸染着中国体制内的方方面面。从政府财政转移支付到拉内需的市场刺激计划再到学术科研的项目经费，今日之项目制已经不单指某个项目的操作行为，也非单指项目化管理的各类规章制度，而更是一种能够将从中央到地方的各层级关系以及社会各领域统合起来的治理模式。但是，本文的关注点并非项目制本身，而是从项目制与制度逻辑入手，通过梳理已有文献涉及的相关田野资料并结合我们于2014年春夏两季在上海基层治理调研中的经验材料来建立项目制逻辑驱动下作为中间层的基层政府对上对下的三级分析体系。首先探讨基层政府在上级政府的项目制“指挥棒”下对项目的实施和执行行为；其次探讨基层政府以项目制为“抓手”来对乡村村委会进行控制和动员行为；最后通过小结与讨论来回应文章的主题和思路并提出自己的思考与看法。在本文的分析框架中，形成上级政府、基层政府和村委会三级行动体系。
二、“包装”与“变通”：对上策略
从项目制的产生背景和制度环境角度而言，“项目”在操作层面上看起来是一个“自上而下”正式给予的转移之物， 但是项目制的竞争性争取的特性就决定了它具有“自下而上”运作的特质，那么基层政府又将采取怎样的行动策略来加以应对呢？从实践经验来看，存在着两种情景：主动去争取或选择性执行。对于基层政府来说，面临“项目制”只有两种“最优”选择。一种情形是基层政府去积极地争取项目，发挥自己的主动性去获得由“项目效应”伴生的预期的行动利益，这就必然会出现“跑项目”的行动策略；另一情形是基层政府有选择性的执行项目，特别是对于那些“亏本的买卖”，再加上自己运作“项目”的能力有限，最优的行动就是“躲项目”，但是上级项目那就是政治任务，不想做也得做，既然如此那就不如选择性地来做。
（一）激励机制与“包装”
项目制意味着有一大笔专项资金，并且其使用方法并不受现有预算政策和财政纪律的监督，这对于“缺粮少饷”的基层政府来说无疑是一个“香饽饽”，其预期收益在理论上是很大的，故而值得去“干一场”。“干成了”既是一个政绩工程又是一种获益行动。当上级政府手中有了项目，那就需要用竞投标的市场逻辑来“发包”，因为项目并不存在普惠的特征， 必须以竞争的方式获得。在这样的项目环境下，竞争的主体就出现了多元化趋势。但是，对于上级政府来说谁优谁劣实属存在着信息不对称问题，那么，这就为项目“包装”提供了巨大的生存空间，从而也导致“包装”成为一种理性的行动策略。冯猛（2009）以东北特拉河农业镇为案例，详细地讲述了该镇以发展大鹅养殖产业为行动理由的项目包装行为，在该镇政府项目申请过程中，镇政府将大鹅养殖产业链条上的每个流程都包装成为项目，以此向上级政府申请资金，并且通过虚报数量、政绩化、文件化、媒体宣传、迎合上级政府项目需要等一系列手段来提高项目申请的成功率。在这个案例中，经过一系列的操作而使项目成功上马，在获得上级政府的项目许可之前，“包装”就成为一种很好的行动策略。
（二）对上负责制与“变通”
凡事都具有两面性。项目既可能是“香饽饽”，也可能是“烫手山芋”，因为“拿钱是要干事”的，更重要的是还有严格的监督和验收制度。但是，在当前的行政体系中，对于上级的项目任务那是不能随便推卸的，这关乎着上级的权威和对下的考核，更重要的是中国政府关系遵循的是对上负责制，对于上级组织交给的任务下级需要无条件地执行。当面对这样的难题，“躲项目”成为最好的选择，但是躲是躲不过去的，那么只能“迎面而上”。在这样的“倒逼”机制下，基层政府免不了和上级政府“谈判”，但是又要对上负责，所以基层政府利益损失最小并且把风险降到最低的行动策略就是“变通”。王汉生等（1997）把“变通”作为一种制度运作的方式来分析，作为一种治理制度的“项目制”，在其以具体的“项目”运行的过程中，作为该项目执行主体的基层政府，当面对接项目不划算而不接项目上面一关过不去的两难困境时，它必须根据外部环境做出一定程度的调整从而更好地来应对新的环境。因为项目制的制定权高度集中的特性，导致正式形式的项目制只能是粗线条的。
三、向下发包：基层政府的项目策略
在中国的行政架构中，乡镇政府是中国最基层的政府，由于体制强大的“含化”作用，从而把本应该属于村民自治范畴的村委会变为下级政府，又由于村委会需要镇财政转移支付来维持其正常运转，这就为项目制的运行提供了现实和制度基础。由于镇政府对乡村的状况十分了解，这就基本解决了信息不对称的问题，而作为乡村代表的村干部也对项目的预期成果有个大体的把握。在这样的环境中，一方面基层政府必须考虑村委会参与项目和执行项目的利益而要把他们动员起来，那么基层政府可以通过“共谋项目”的策略来增加项目制的“柔性”从而为项目最终的实现提供一个协商的基础；另一方面基层政府推行项目进村也有自己的“算盘”，因为可以用项目的形式来动员基层民众的力量从而达到政绩工程，并且还可以动用乡村自己的力量来降低资源和资金的支付比例，那么“钓鱼工程”就成为此种状况下基层政府的行动策略。
（一）共谋项目
在基层社会，正式制度之外的非正式关系为“刚性”制度的运行提供了良好的“润滑剂”。在这个过程中，首先是基层政府掌握的财政资金需要以项目的方式支付，但项目的具体操作方案和细则是与下面的村委会协商互动中明晰出来的，通过互相讨论来形成某个项目具体的操作方案，通过下面提出适宜的建议和方案，基层政府加以确认并最终形成项目，通过最终的落实和执行来实行资金支付，从而使项目的完成带有双方“共谋”的性质。共谋行为通常建立在社会网络关系中。社会网络关系与共谋行为是一个双向互动的过程：一方面，基层政府各个部门执行政策的任务导致了对非正式行为、社会关系的需求和做法，为人们经营社会网络提供了动力；另一方面，随之而来的行政关系“人缘化”又降低了共谋行为的成本代价，从而进一步强化了共谋行为。以此观之，“共谋项目”就成为那种情形下最优化的行动策略。 （二）钓鱼工程
在项目制的制度框架下，基层政府为了实现自己的利益而使项目得以推行，就必须考虑村民的需求和福利，做到“惠民”，从而为项目的推行创造合法性基础。但是基层政府为了节省项目经费而缓解财政压力，“钓鱼工程”就成为最好的行动策略。基层政府拿出很少的一部分资金作为“诱饵”来鼓励村委会用各种方式集资来完成某项工程，这项工程可以带着“公共性”的名义来推行，这样村委会动员乡村共同体投入人力和财力，或者动用村级集体资产等方式来进入工程中。例如，有的基层政府提出为愿意修路的村庄提供铺设水泥所需的经费，而修路所需要的其他大量费用（例如涉及修路的损失赔偿）则必须由村委会自行寻找办法去解决，并且由项目带来的利益冲突也由乡村内部自己来解决，在一系列软硬兼施和社会网络的行动中，最终也会使项目得以完成。这种“钓鱼工程”，一则它是打着公共性的名义实行“惠民工程”；二则也可以利用这个进行政绩工程宣传并且也能应对来自上面的考核。
四、小结与讨论
本文以“项目制”为制度框架来分析在这一制度逻辑下基层政府的行为以及政府间的“三级”关系。在项目制的制度逻辑中，本文发现三级行动主体的“四种策略”存在着谈判协商，控制与反控制，以及正式权力的非正式运用，这也为项目制的运行提供了变动空间。本文发现解读项目制就是在解读社会变迁，因为项目制勾连着中国的行政体系和政府间关系，涉及政府和市场的关系，涉及社会治理的技术和手段。笔者认为：首先，项目制仍然是当前科层体系中有效的治理手段并出现持续效应，因为一则中央与地方的矛盾一直贯穿于中国官僚系统的始终，这种矛盾的张力形成了中国当前的行政运行体系的种种表现，而一事一议的项目制就是这种张力和矛盾的有效调适手段之一；其次，对于治理半径比较大的地广人多的大国来说，很难实行精细化治理，项目制的特点和属性致使治国策略对其具有极强的可尝试性。但是，项目制的制度依赖也带来了自身的两面性。渠敬东等（2012）认为它是从“总体性支配”到“项目治理”的治理转型，代表的是现代化和合理化以及专业化和技术化，是从“管制型”到“服务型”社会治理的演变。而黄宗智等（2014）认为，在实际运作中“项目制”是逐利价值观下所形成的权钱结合，并已初步凝固为一种坚韧的治理体制，亟需警惕和改革。这两种观点仍然需要后续的田野调查和经验分析，但是毋庸置疑的是项目和项目制在实践中已然“走样”。因为项目制是政府制度设计的产物，科层制的特点和理性化组织的要求使其提供的项目服务具有很强的同质性和标准化色彩，往往无法做到有针对性地供给，并且借助于分级科层体制的管理方式，不但难以避免层级繁多的政府机构因为自身的利益而违背公共利益，也很难针对地方的实际需求来运作资金，更不能满足基层民众的多样性、多层次的需求。由此看来，项目制的这种系统风险是最值得关注的，而这种技术性和风险性为理解中国社会的制度变迁和社会转型提供了一个可能的视角。
注释：
本文初稿完成后，曾在2014年12月于中央民族大学民族学与社会学学院举行的“田野调查・立身之本”第八届研究生论坛上宣读。感谢中央民族大学郑文换博士、焦开山博士对本文的建设性修改意见和论文评议。文责自负。
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