摘要：福利政治蕴含着福利资源配置中国家与社会之间的权力关系，通过在社会结构框架中的实践呈现出来。以往我国反映这种权力关系和结构特性的是单位制度。目前，单位制度对城市社会的影响逐渐减弱，但并未完全消失，因此呈现出“后单位社会”的特性。“后单位社会”的住房保障中新旧体制和新旧结构性因素并存，政府与社会成员之间以及社会组织之间的权力关系处于动态建构的状态。政府在联合社会力量推进住房保障的过程中，产生了体制复归和体制创新两种后果，这两种效果是当下社会福利政治的独特表现，应予以辩证理解和科学把握。“后单位社会”福利政治的目标首先是社会成员具有表达并实现权利的组织载体，其次是社会组织在福利资源配置中处于平等的地位。
关键词：后单位社会；住房保障；福利政治；政府绩效；社会组织
一、研究的问题
社会福利是指国家依法为所有公民普遍提供旨在保证一定生活水平和尽可能提高生活质量的资金和服务的社会保障制度。社会福利无法通过市场自发获得，必须通过政府的再分配，社会福利的配置状况同时也是政府为了政权的合法性而进行的社会政策过程。同时，在资源稀缺的情况下，社会福利的获得也是一个权利争夺的过程。因此，社会福利既是一种抗争的结果，也是社会治理的手段，在本质上体现着政治属性。政治学家哈罗德・拉斯维尔将“政治”描述为“谁得到了什么、什么时候和怎样获得的”。对于住房福利，郭于华曾撰文提出，居住是最重要的生存基础和生活内容，维护合法的居住权就是保护作为生存权的人权，因而，维护自己的合法居住权并追求社会公正，对于公民而言就是最大的政治。
西方发达国家的社会福利历来就是政治化的产物，并呈现出一种政治化的运作方式。一方面，在社会福利资源的配置上，各派政治力量必然存在意见分歧，因而也倾向于实现自己的主张，这些主张往往是为了获得社会支持，促进政治力量获得社会权力。另一方面，政府通过社会福利资源的配置解决弱势群体的现实生活困难，避免或减少社会冲突和犯罪，从而营造一种良好的社会秩序。在福利国家中，“福利政策的最终实施并非是由需求和供给的逻辑决定的，而从一开始就是政治力量交互作用的产物。福利国家不是自在自为的，而是受制于各种形态的社会力量，以及这些力量对于福利国家的认同”。福利本身就是为了打破由市场化建构的社会不平等的利益格局，因此也具有一种革命的性质。如艾斯宾・安德森所言，福利国家不仅仅是一种干预，甚至可能是纠正结构不公正的机制，它本身就是一个进行社会分层的体系，是一种改变社会关系的积极的力量。在福利国家政治里，福利的获得与群体的组织化手段密切相关，其手段是有组织的政治活动。利益群体通过组织和政治手段塑造社会福利政策。同样，一种社会福利政策的实施也终将在塑造新的利益群体中发挥作用。福利政治的核心要素是福利对不同社会群体的影响和不同社会群体对福利的影响，这其中反映的是福利与社会群体之间的相互作用。社会福利除了反映着政府对社会弱势群体所持的道德及政治立场，同时也与国家的经济目标关联在一起，所以不同的国家和同一国家的不同发展阶段所采用的福利模式也不尽相同。
福利国家的实践表明，福利制度实践需要在现实的社会结构体系中呈现出真实的效果，福利政治总是打上体制和社会结构的烙印。吉登斯认为社会结构是由规则和资源构成的，制度实践就是“那些深深嵌入具体时空之中的实践。行动者的实践既受到既有社会结构的制约，又得到社会结构的使能和赋权”。在住房福利制度实践方面，不同的社会结构也必然导致不同的制度实践结果。在中国城市社会，住房福利的配置必然在特定的社会结构和体制背景下呈现出独特的实践逻辑，这种实践逻辑决定着弱势群体居住权利能否实现，因此也将成为衡量住房保障政策合法性的标准。鉴于此，从当下“后单位社会”中住房保障制度实践人手，探究这一时期福利实践中的权力关系、政府行为及其实践后果，可以对“后单位社会”的福利政治逻辑有一个基本的把握，从而有助于在改革过程中优化社会权力关系，通过制度创新促进住房保障的公平与公正。
二、单位体制下的住房福利的政治意蕴
住房福利的供给中体现着国家与社会之间的关系性质以及联结方式。在计划经济时代，“单位”是基本的社会组织和政治控制载体，住房作为一种国家福利是在单位组织的框架中完成，单位内部形成一种独特的福利政治逻辑。建房资金来源于国家财政和企业福利基金，职工不承担住房建设投入的责任。住房分配采用无偿的实物福利分配制，主要依据工龄、厂龄、家庭人员的结构等非经济性因素。在住房福利资源配置中，单位组织更像是行政机构而非经济组织，承担国家代理人的管理职能，导致单位组织内住房福利的获得与个人的实际劳动贡献并不十分相关。
除了以上诸多的非经济因素外，在单位组织内与管理者的私人关系在住房获得中发挥关键作用。华尔德认为，由于市场发展极不充分，在单位时代的工厂担当起分配公共福利的职责，工作单位被政治组织化并在国家的统治中扮演了重要角色。在工厂的行政管理中，车间里的领导和党的干部具有相当大的个人决定权。正是由于这种个人决定权，单位组织内被领导欣赏的“积极分子”在资源获得中占据明显的优势，而决定“积极分子”的因素主要不是工作中的表现，而是对领导的服从以及与领导者的私人关系。因此，在福利房的获得方面，非正式的“幕后操作”就具有了关键价值，其后果是住房福利分配中的腐败蔓延、弊端丛生。即便是有职代会来约束这些行为，但是这些约束力往往是有限的，也不能遏制管理者在组织中的独断势力。因此，这种以单位组织为框架的住房福利分配模式的后果必然是一部分人受益，而另一部分人的权利被剥夺，住房分配因此无法做到公平公正。
除了单位组织内部权力关系运作影响住房福利分配以外，单位时代更大的住房福利差别体现在组织之间。由于资源的配置是以计划的方式而非市场化的方式，所以组织在国家权力序列中的位置也决定了组织所掌握资源的多寡。那些处在较高层次的或拥有垄断资源的单位组织有能力建设数量较多、质量较好、面积较大的住房，而那些级别较低、资源较少的单位组织职工的住房总是处于短缺之中。每个单位的组织资源具有重大差别，个人在不同的单位工作则占有不同的组织资源因而具有不同的经济收入、拥有不同的住房标准。边燕杰的研究认为，由于中国城镇90%职工是在国有的全民、集体所有制单位里工作，单位建房和分房的成功实际上是国家权力下放和责任分解的成功，是“大公”变“小公”的结果。城镇住房不平等的背后是“单位制”的不平等。正是因为如此，在“单位制”时代，找房子和找单位几乎是“等价”的。找到了好的单位就等于有了住房的保障，而要找到好的单位除了自身所要具有的条件之外，还要动员各种社会关系。在当时，住房等福利资源较好的单位往往会设置很高的壁垒，单位组织处在纵向行政控制体系和横向联系的网络之中，各个层面能够对单位组织有产生影响的权力源都可以对组织的决策做出干预。因此，当时社会中的一个普遍现象是：以权力为核心的社会关系网成为社会成员找到“好单位”，进而获得好的住房福利的主要渠道。综上可见，在“单位制时代”，住房福利政策不但没有解决广大社会成员住房短缺的问题，也没有解决住房公平的问题，改革成为促进公平和效率的必然选择。
三、后单位社会住房保障中的福利政治关系
改革以后，单位体制逐步被解体，单位的传统功能日渐弱化，过去的单位组织在分化、瓦解和再组合，中国城市社会的结构格局开始演变为既不同于现代市场经济国家，又不同于传统计划经济时代的过渡型社会状态，学术界将其形象化地描述为“后单位社会”，意指传统“单位制”对城市社会的影响逐渐减弱但未完全消失的阶段。“后单位社会”表达了两个方面的含义。其一是结构层面。在现有的社会结构成分中，既有传统结构成分的遗存，又有新的结构因素的发育，社会组织结构呈现出多元化的状态；其二是体制和制度层面。传统单位制度在城市社会中并没有随着改革的推进而消失，而是表现为一种制度的惯性，这种惯性可以具体到社会心理层面，表现为对人们行为的潜在影响作用。在“后单位社会”，由单位组织所承载的“公共性”开始递减，这种递减的趋势与国家控制权力的下放和社会组织的分化相伴随。同时，“改革中国遗留下来的单位组织作为一个利益主体和整体的意义日益突出，在社会资源的占有和支配日益单位化的情况下，形成了一种愈来愈强烈的利益单位化倾向”。由于“后单位社会”中单位利益化与社会原子化并存，福利资源的配置路径和配置逻辑都发生了实质性的变化。一方面，单位制度的式微使得原来的单一主体参与的福利资源分配模式转变为多主体参与的格局。另一方面，“后单位社会”中的社会结构的分化导致社会联结较“单位制时代”更为松散，弱势群体的利益诉求上达的机制发生变化，政府的惠民政策也改变了下传的渠道。
“后单位社会”是对社会状态的一种描述，但是，这种社会型态所隐含的意义不仅仅是一种单纯的结构状态和体制特性，更重要的是在实际社会生活中的具体制度实践的表现，也就是其动态的实践特性。在一个社会转型的时期，作为制度实践者的社会成员难以割裂与传统的联系，因而新的制度规范与人们的行为之间会存在着“偏差”，这种制度实践中呈现的偏差则引发个人与制度之间的冲突、适应和博弈。制度的具体实现过程总会受到社会结构和体制因素的形塑，同时也在生产着新的结构和体制要素。吉登斯的结构化理论阐述了宏观的社会结构与微观的社会实践之间的关系：社会结构并非外在于个人的行动，当行动者采取行动达致自己目标的同时，他亦再生产出社会结构，同时也再生产出一种规则和制度。鉴于“后单位社会”的福利制度实践很难遵循一种固定的模式，而需要更多地依赖于实践中的变通和建构。如孙立平指出的，作为社会成员中不可忽视的一部分，社会成员的行动对正在形成的经济和社会制度起着重要的形塑的作用。我们不是将普通人的日常生活看作是一个完全自主的领域，而是看作普通人与国家相遇和互动的舞台。在住房保障过程中，政府、社会组织、社会群体和个人都作为住房福利实践的参与主体，建构出住房福利资源配置中的权利和利益关系，展现了住房保障制度实践中的政治关系。
在住房的福利关系中，政府是保障政策的推行者，社会成员则是住房福利的接受者。来自民众的利益诉求主要是指向政府，民众对住房保障制度的评价和认同是政治合法性的主要表现。根据罗斯坦的观点，福利制度受到的支持取决于在战略上自利的、有道德心的公民的“偶然性认同”，这种认同依赖于公民对于福利制度实质的、程序上和分配公平性的评价。西方发达国家凭借自身良好的经济基础，自由的政治意识以及百年来福利实践的运作，社会福利已经内化为一种公民的自觉行动和权力意识。与之不同的是，中国人通常不是从个人权利和意识形态出发，而是从群体的角度出发去理解福利，表现为从纵向和横向的比较中产生认同。在纵向的层面，部分社会成员仍然比照传统体制的模式，传统体制的行为惯性会演变为市场化背景下的福利依赖，当这种福利依赖与现实中的福利供给不一致的时候，就会形成认同的偏差。当这种认同偏差在群体层面上分散存在时，就可能诱发社会冲突，形成群体性的福利抗争行动。这种群体的特征是成员具有共同的利益，围绕一个具体的事件，在特定地域内临时整合起来的非正式组织。在住房福利实现的过程中，不同利益群体诉求自身权利的能力对于他们最终福利资源的获得具有十分重要的作用。由于弱势群体在公共利益表达和形成的过程中相对于社会强势集团无疑处于劣势竞争地位，他们较少参与社会政治活动，因此也缺少影响公共政策制定的能力。由于弱势群体运用正式渠道表达利益诉求存在较大的困难，所以非正式乃至极端的手段容易成为他们的选择。福利抗争的政治过程对于当下福利政策形成较大的压力，因此最终会促进政府的政策反思和修订。
在政府与社会成员之间，组织起中介和代理作用，组织既是社会成员的代理人，往往也是国家的代理人，因此，住房福利权利的实现与组织密切相关。不仅仅是在中国，即便是在美国，穷人一般是通过“代理人”来代表他们的权益，低收入者住房联盟就是其一。代理人这个群体的成员们本身并不贫困，但他们宣称代表着这些贫困和生活条件差的人。在中国城市传统的单位社会，能够发挥这种代理作用就是单位组织，国家的福利在单位组织这个平台上得以实现。在后单位时代，社会在原来“整齐划一”的基础上开始分化，体制内组织仍然处在国家行政序列中，与政府之间保持着比较密切的联系，体制外组织则主要履行经济职能。原有组织的分化与新的社会组织的建设是一个渐次推进的过程。就组织化的福利诉求能力而言，体制内组织与体制外组织，以及体制内组织中不同类型的组织所表现的能力和权力关系是不同的。个人住房福利权利的实现，所利用的组织资源存在着很大的差别。这种差别在住房保障领域则表现为福利可获得机会和福利的量的差别，正如有学者指出的，从理论上说，公共福利应具有对社会全体成员的非排斥性、不可分性，但是由各成员所组成的“社会全体”并非是一个同质的概念，其结构在现代社会更趋复杂，政府公共政策制定和实施实际上往往是与社会不同群体及其所代表的政治或经济力量综合博弈的合力结果。政府在“后单位社会”的组织结构背景下从事住房保障工作，其行为和后果必然受到“后单位社会”结构关系的影响和制约。
四、“后单位社会”住房保障中的政府行为及后果 在中国城市社会，住房保障的推动者是各级政府，其中地方政府则是具体的操作者。住房保障任务的完成情况反映着地方政府保障和改善民生的态度和能力，这本身考验着政府的合法性。住房保障是在政府的行政控制序列中控制并落实的，首先由中央政府提出住房保障的理念的总目标，并确定总任务，然后逐级分解，在行政系统中监督落实。从2011年起，保障房建设成为地方政府的硬性任务。中央政府规定从当年起，用五年时间建设保障性安居工程3600万套。为了保障建设计划的落实，中央政府为各省分配了建设指标，并定期公布建设进度予以督促。在质量方面，国家发展和改革委员会所属中国施工企业管理协会联合60家地方、行业协会及特大型集团公司联名发布“加强保障性住房建设质量管理倡议书”。在实际操作中，鉴于质量控制的相对模糊性和滞后性，再加之保障房建设的紧迫性，“数量控制”往往成为一种主要的控制手段。
数量控制的最终压力集中到地方政府，地方政府面对着众多需要保障的社会成员，无论从保障资格的认定，还是建设资金的筹集，抑或后期管理的运作，都需要投入大量的人力、物力和爪才力。在上级政府保障指标的“强控制”以及政府自身能力限制的前提下，地方政府显然不可能将问题和困难“上推”。保障房建设是一个处在政府序列控制之下的“政治任务”，地方政府必然动员一切可能的资源来完成这个指标，以免在纵向考核和横向比较中落后。
然而，如何才能完成住房保障任务？落实财政投入并争取上级财政支持只是解决问题的手段之一，其任务的完成最终要具体到需要被保障的社会成员身上。鉴于政府部门在住房保障过程中无力直接面对社会中所有的住房困难人员，所以政府有动机将保障房的建设任务进行再分解。在“后单位社会”的体制背景下，政府能够直接动员的是体制内的单位组织，这些组织因此也容易成为保障房建设任务分解的接受对象。一方面是因为这些单位在行政体系中与政府有密切的联系，另一方面是因为这些组织大多拥有自己的土地和较为庞大的资金，或者拥有独特的行政权力，所以有条件为自己的员工改善住房条件。这些组织所拥有的自建福利房的能力和意愿与地方政府完成保障房建设任务的压力之间形成契合，由此产生了合作的条件，在政策允许或者说没有违反相关法律法规的情况下，这种“契合”就会转化为现实层面的合作。因此，在实践层面爆出很多地方的国有企业和事业单位自建福利房，并纳入保障房计划，以及公务员房的超标准建设等问题。对于这种做法，由于没有统一的制度认可，所以导致学术界褒贬不一，上级政府的态度也不是十分明确。有的持支持意见，原因是这种方式有利于拓宽保障房的建设渠道，能够减轻地方政府的压力，有利于保障房建设任务的完成。有的持反对意见，认为在住房保障方面，政府把自己对市民的普遍责任变成了国有企业对自己员工的特殊责任。有学者认为开禁单位自建房是政府面对民众压力不假思索做出的一个本能反应，政府在这个过程中“走了回头路”。此一政策让这些国有企业的市场化程度倒退，退回到计划经济时代的“单位”。无论如何，其中有一点是明确的，那种基于组织所占用的行政资源的住房改善并不能体现社会公正，因为这些组织以外的社会成员没有机会享有这种福利。况且，体制内组织自建的保障房大都属于“改善”性质的住房，而非具有紧迫性的“兜底”的保障性住房。
以上住房保障政策的实践逻辑表明，在“后单位社会”，以组织为边界的福利占有模式并没有彻底消失。当一种新的制度在现实的社会结构中运作的时候，往往会沿着结构所限定的路径呈现出制度实践的真实逻辑。由于存在这种结构性和体制性的依赖机制，现实的住房保障制度实践在一定程度上产生了一种表面上的“体制回归”现象。其深层的原因在于，在后单位时代，无论是由行动者的知识和理解构成的内在因素，还是行动者所能依靠的结构资源，都存在着一种传统体制的“惯性”。“惯性”显露的逻辑是内含在传统单位制度中的行为习惯和决策逻辑，而不仅仅是规章制度的变化。吉登斯曾指出，规则属于行动者的知识与理解的部分，它们是行动的内在因素。资源则属于行动的外在条件，这两个内在与外在因素加起来，便构成了行动的结构因素。类似地，对于政治的历史传承性，有学者指出，任何政治体系，即便是宣布与传统彻底决裂的政治体系，也不可能一刀斩断其与传统的历史联系，现实就是历史在当代的延续。
然而，“体制回归”并不能简单说是改革的倒退，而是应当将其纳入到政府行为的宏观环境中予以辩证思考。在积极的层面认识这种现象，可以认为政府不愿、同时也不能包揽一切社会事务，而迫切需要发挥社会和市场的力量参与其中。对于住房保障这样需要大量的持续投入的社会福利工程，单纯依靠政府的力量势必难以为继。因此，这种表面的“体制回归”也反映了住房保障制度实践过程中重心向下转移这样一种内在的要求和取向，体现了在制度实践过程中政府谋求与社会合作的一种愿望。“在现代社会，福利需求者个人的意愿，以及社会中其他主体的意愿都应当成为福利政策制定的参考依据。社会福利要建立在一种广泛参与的政治框架之下。在这种情况下，自愿的、广泛的、统筹性的福利安排才是最具科学性的福利。”在这个意义上，体制复归也蕴含着内在的进步，体现着体制创新的冲动和尝试。从消极的层面认识这种现象，则是政府在住房保障领域谋求与社会结合的时候习惯性地进入了传统的结构性轨道，进而呈现出一种不公平的后果。如果体制内组织所建设的福利房与保障房的混淆不能体现公平的原则，必然造成住房福利资源的“错配”。由此也昭示出，住房保障的健康推进虽然需要有广泛的社会组织的参与，但是这些社会组织应当面向全社会，具有普遍的代表性，充分体现平等的原则。
综上所述，“后单位社会”的住房保障实践呈现出“后单位社会”的特点，在政府层面同时存在着体制回归和体制创新两种动机，这两种动机虽然导致的结果截然不同，但是其内在的逻辑又具有一致性。因为住房福利是在政府的主导下，被动地根据社会变化或社会压力来进行调整，所以实践中的政策容易呈现不合理性或一定的滞后性，但是，未来发展总的趋势是反映了从福利的国家垄断向福利的社会参与方向转变。
五、结论与展望
社会福利政治的核心是民众基本权利保障的问题。民众的平等权利能否实现，则取决于社会中的政治生态，而政治生态则蕴含于国家与社会之间的关系之中。在西方福利国家的发展历程中，社会福利始终是集团之间政治争斗的领地，根本原因在于社会福利政策与民众的选票联系在一起，因此各个政治集团需要在涉及国计民生的社会福利政策问题上迎合选民，福利政治的规则在这个过程中形成。在我国社会发展和现代化的过程中，社会福利则是在以公有制为主体的宏观制度环境下弥补市场机制缺陷的核心要素，其本身是保障和改善民生的重要手段，因而也是政府执政合法性的主要体现。
在福利的价值观中，素有个人主义与集体主义之争。中国城市的单位时代，福利是典型的集体主义模式。在单位制变革以后的“后单位社会”，社会的原子化、多元化格局的形成，使得福利开始逐步转向个人主义模式。“后单位社会”中住房保障制度的实践将福利政治的诸多方面呈现了出来，充分反映了中国社会本土化的特性。这个过程中的福利关系总体上反映在国家、社会组织和社会成员三个层次上。在住房福利方面，个体的利益诉求在社会层面则会演变为各种类型的利益群体，这些利益群体有地域性的，也有非地域性的；有临时的，也有长期的；有与工作组织相关的，也有与工作组织无关的。利益群体一方面可以影响福利决策，另一方面福利政策也可以形塑利益群体，其中反映着基层社会福利博弈中的真实政治过程。
福利政治的理想状态首先是社会成员有组织地表达权利的渠道，其次是社会组织的关系处于平等的地位。在后单位社会中，这两个目标的实现都不可能一蹴而就，目标实现的过程中贯穿着国家与社会的交互作用及权力重构。在“后单位社会”，社会结构分化，社会权力关系调整并重新整合，社会中既有传统的基因，又有新的因素。住房保障政策在政府行政体系内“自上而下”推进，虽然这种推进方式在制度实践的早期阶段具有一定的合理性，但是所带来的弊端也不能忽视。从未来发展方向看，住房保障领域的体制创新与福利政治的优化需要“自下而上”的住房福利实践模式。为此必须充分尊重底层社会、激发社会活力、拓展社会成员参与渠道，在社会福利资源配置中贯彻民主化的社会治理理念。哈耶克曾指出，一个国家要达到一种好的治理状态，一个社会要保持和发展其正常的状态，必须要制定合理的社会福利政策，要建立起符合本国实际、能够保障人民的权益和基本需要满足的福利制度。社会福利是作为现代社会国家治理的主要政治构件，成为社会政治的组成部分之一。哈耶克强调了社会福利政策在现代国家治理中的重要性，同时也提出了符合本国实际的社会福利政策的问题指向。对于转型中的中国社会而言，探究本土化的社会福利政策尤为重要。一个社会中福利政策的公正实施以及民众社会福利权利的有效实现需要有效的社会建设和社会治理手段作为保证。尤其是在当下中国，以基层民主为基础的社会组织建设和以法制为基础的社会治理将为社会福利政策的实施提供必要条件。在这个过程中，政府的执政理念和执政能力至关重要，政府执政过程中的社会参与以及在与社会沟通基础上作出的政策创新不但影响着政府的执政绩效，而且也影响着未来社会福利政治模式的走向。
